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IL C0ST0 D3LLA D3M0CRAZIA .pdf


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Title: IL COSTO DELLA DEMOCRAZIA
Author: Norbert Amantini

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C E S A R E

S A L V I

M A S S I M O

V I L L O N I

IL COSTO
DELLA
DEMO
CRAZIA
ELIMINARE
SPRECHI
CLIENTELE E
PRIVILEGI PER
RIFORMARE
LA POLITICA

1

CESARE SALVI - MASSIMO VILLONE

astensionismo di massa, sintomo e fattore di una vera e
propria crisi della democrazia italiana.

IL COSTO DELLA DEMOCRAZIA

Qualche settimana dopo, mentre cadono sulla testa degli
italiani notizie pesantemente negative sulla finanza
pubblica e sull'economia, la stampa informa della
proliferazione di posizioni e incarichi istituzionali e
dell'aumento delle indennità consiliari come prime
decisioni assunte, dopo il voto di primavera, in particolare
in alcune regioni del Mezzogiorno.
Decisioni consociative, condivise da un'opposizione
pienamente beneficiaria e compartecipe.
Proprio negli stessi giorni, nel giugno 2005, il rapporto
Svimez classifica il nostro Mezzogiorno agli ultimi posti
nell'Unione europea per il prodotto interno lordo, per i
consumi delle famiglie, per il livello di investimento, per il
tasso di attività. In particolare, al terzo posto per il tasso
di disoccupazione totale, superato soltanto da Polonia e
Slovacchia; al secondo posto per la disoccupazione
giovanile, superato solo dalla Polonia; al primo posto
assoluto per la disoccupazione femminile.
Contraddizioni profonde e stridenti, segnali di allarme.
All'inizio di luglio 2005 presentiamo con altri, nel
consiglio nazionale dei Ds, un documento che richiama gli
amministratori del centrosinistra alla sobrietà e al rigore
politico e amministrativo. Il documento è approvato
all'unanimità. È (dovrebbe essere) la piattaforma del più
forte partito italiano.
Ma le reazioni immediatamente successive sono
sorprendenti. Se si escludono alcune repliche positive, il
resto è un miscuglio di silenzio e di stizza. Qualcuno
definisce il documento "comico" e reagisce come se
fosse stato commesso un delitto di lesa maestà. Ma
partono le prime inchieste sugli sprechi e sui costi propri
e impropri della politica.
Ormai, la nuova "questione morale" è aperta.
Il Quirinale, il senato, la camera, il governo hanno preso
atto e hanno annunciato tagli e riduzioni degli aumenti di
spesa. Eppure ancora non ci siamo. Il male oscuro della
politica italiana non è risolto dalle riduzioni (pur meritorie,
se non altro come segnale di sensibilità nei confronti
dell'opinione pubblica) decise o preannunciate mentre
scriviamo questa introduzione. Anzi, c'è il rischio che la
politica ritenga di aver affrontato e risolto il problema.
Non è così. Sul piano quantitativo, gli interventi fin qui
previsti rappresentano una riduzione molto modesta. Ma
soprattutto sul piano qualitativo la risposta ancora non
c'è. La nuova questione morale è profondamente diversa
da quella che travolse i vecchi partiti, perché non si
traduce di per sé nella violazione del codice penale. Si
trova piuttosto nella moltiplicazione degli incarichi e dei
posti, nella lottizzazione a tutti i livelli, nei rapporti
impropri fra politica e amministrazione, fra politica e
società civile. Ma proprio per queste sue caratteristiche è
perfino più sottilmente pericolosa. E i tagli di cui oggi si
parla non intaccano minimamente i meccanismi che la
determinano.
L'espressione "questione morale" può piacere o no. Se si
pensa che alluda a illeciti penali, a veri e propri reati,
oppure che decada in qualunquismo demagogico, si
ricorra a parole diverse. Volendo, possiamo parlare di
etica pubblica, piuttosto che di questione morale. Purché
non si abbandoni, con le parole, anche l'idea che fra etica
e politica deve esistere un rapporto stretto e necessario.

Quanto costa la democrazia? Quante persone
vivono di politica? Quanto guadagnano?
La democrazia è una forma di governo costosa.
Ma è giusto che questa realtà sia nota, condivisa e
sostenuta dalla collettività. Se non fosse così, la politica
sarebbe un'attività riservata soltanto ai miliardari.
Tuttavia, proprio per questa ragione, chi ama la
democrazia deve chiedersi quanta parte dei soldi
impiegati per il suo funzionamento è necessaria. E
quanta, invece, costituisce un inaccettabile spreco di
denaro, in grado di produrre corruzione e degenerazione
nella vita pubblica e nella società civile, attratta dal
potere e dalle sue prebende.
Cesare Salvi e Massimo Villone, due senatori che di
mestiere fanno i professori di diritto, svelano il "prezzo
della democrazia": documentano spese, indennità,
stipendi, benefit di chi governa e di chi sta all'opposizione.
Ci svelano, con una franchezza molto rara nelle occasioni
in cui si parla di denaro, che cosa davvero entra nelle
tasche della "classe politica", dal consigliere di
circoscrizione al parlamentare europeo, e ci raccontano
tutto ciò che è necessario sapere per districarsi nelle
mille voci dei costi della politica, dal finanziamento dei
partiti al mare magnum delle consulenze e degli incarichi
di sottogoverno. Ma, soprattutto, rispondono a una
domanda cruciale: come è potuto succedere che, dopo
Tangentopoli, siano cresciuti in modo ormai insostenibile i
costi dell'apparato "di palazzo" e, nello stesso tempo, si
sia impoverita la qualità della democrazia? Una domanda
a cui è possibile rispondere solo ripercorrendo le
decisioni legislative e amministrative che hanno condotto
a tale esito e compiendo un'analisi lucida e impietosa
della situazione, fino a presentare alcune proposte
incisive per una riforma della gestione della cosa
pubblica.
Il costo della democrazia è una denuncia rigorosa e un
accorato grido di allarme sullo stato di crisi del nostro
sistema politico. Con un'avvertenza: non si parla di
tangenti o di altre violazioni della legge. Ma proprio
perché tutto appare perfettamente legale, allora è il caso
di preoccuparsi e di cambiare le regole e i
comportamenti.

INTRODUZIONE.
Dodici anni dopo Tangentopoli e Mani pulite, si riparla
oggi di questione morale e di costi eccessivi della
politica.
Un vecchio vestito che il passare del tempo riporta di
moda o un problema nuovo e diverso? Nell'aprile 2005 si
vota per molte regioni ed enti locali.
Il centrosinistra vince largamente in tutto il Paese.
Nell'euforia della vittoria, pochi guardano a una spia
rossa di pericolo. Per la prima volta nella storia politica
italiana, il partito del non voto raggiunge la maggioranza
relativa: il 28,6 % degli elettori rimane a casa. Un partito
di 14 milioni di consensi, variamente motivati. Un
2

Si obietta che quando si sollevano questi problemi si
rischia di cadere o di scadere nel moralismo. L'etica è
una cosa, il moralismo un'altra, si dice. Esiste certo il
rischio di debordare nella demagogia. Ma una politica
senza una forte fondazione etica difficilmente può essere
politica alta; e senza questa non si affrontano i gravissimi
problemi - economici,
sociali, istituzionali - che travagliano il nostro Paese.
Va ricordato che la politica ha i suoi costi. Altrimenti
soltanto i miliardari - come Berlusconi - o gli amici dei
miliardari - come Bush - potrebbero praticarla. E tuttavia
proprio chi si batte perché i costi della politica siano
apertamente riconosciuti, e siano assunti dalla
collettività, deve anche impegnarsi contro i costi impropri
e gli sprechi e per la trasparenza. Ma quanto costa
davvero oggi la politica? E, soprattutto, quanta parte di
questi costi è necessaria per il funzionamento della
democrazia, quanta invece costituisce un inaccettabile
spreco di risorse, e quanta ancora è fattore di corruzione
e degenerazione della politica, ma anche di aree
crescenti della società civile attirate dal potere e
dal suo uso disinvolto?

discuteremo di leggi elettorali, per spiegare quali sono le
conseguenze negative di quelle vigenti, e perché la
proposta ultima del centrodestra non risponde affatto alle
esigenze del Paese.
Un punto dev'essere chiaro. Questo non è un libro contro
i partiti. Senza i partiti, non c'è democrazia. Ma proprio
questo ci allarma. Partiti deboli, snaturati, personalizzati,
balcanizzati, territorializzati, strumenti per fare carriera,
comitati elettorali intorno a leader e leaderini rendono
debole la democrazia.
È emblematico che oggi gli apparati dei partiti contino su
poche centinaia di persone mentre oltre quattrocentomila
vivono di politica o vicini a essa.
Se i partiti sono deboli il prezzo alla fine lo pagano coloro
che nella società, a loro volta, sono più deboli. Tra le
"ricette" che proporremo quella alla quale più teniamo è
la riforma dei partiti: una legge che li disciplini, dando
vero potere agli iscritti e garantendo regole di vita
democratica.
Una legge resa effettiva dalla leva del finanziamento
pubblico. Perché questo è il libro di chi crede nella
democrazia e nella politica.

Il quadro che emerge dalla nostra ricerca è anche
peggiore di quanto potesse apparire a prima vista. La
questione dei costi impropri della politica si rivela come
una grande questione democratica. È la punta visibile di
un iceberg, sotto la quale vi sono le regole, i meccanismi
che disciplinano l'attività politica, che consentono o
inducono determinati comportamenti; che a loro volta si
riproducono nel sistema fino a diventare il modo d'essere
dell'agire politico.
Questi meccanismi vanno cambiati. Serve, anzitutto,
un'operazione verità, che tolga il velo dei silenzi, degli
opportunismi, dei consociativismi, dei sotterfugi e dei
cavilli legislativi e regolamentari.
In questo libro saranno documentati fatti, decisioni
istituzionali, scelte legislative. Si faranno anche quattro
conti, dai quali emergerà l'abnorme dilatazione della
spesa per la politica avvenuta in Italia negli ultimi anni.
Non si parlerà di ruberie e di tangenti, ma di fatti e spese
formalmente legali. Tali, però, da produrre conseguenze
molto negative nel rapporto fra etica e politica, e fra
politica e opinione pubblica.
Si rifletterà sulle cause di questo fenomeno nuovo, ma
con antiche radici nazionali: a partire - e certo non a
caso! - dal dopo Tangentopoli. Molte scelte sono state
compiute a fin di bene. Ma talvolta gli effetti sono stati
perversi: l'eterogenesi dei fini, come dicono i filosofi. Si
proporranno rimedi possibili: e su questo ci piacerebbe
che si concentrasse l'attenzione.
Anticipiamo una conclusione. La riduzione delle
retribuzioni dei politici è importante, se non altro per dare
il buon esempio in un momento di difficoltà per il Paese e
per milioni di famiglie. Ma non basta. Ciò che serve come ha scritto Mario Pirani - è una "radicale riforma
della gestione della cosa pubblica, attesa invano dai
tempi di Tangentopoli".

CAPITOLO PRIMO

***

IL CASO.
VITA, MORTE, RESURREZIONE DEL FINANZIAMENTO PUBBLICO DEI
PARTITI.
Il finanziamento dei partiti, abrogato dagli elettori,
ritorna e si espande La protesta dell'opinione pubblica
dopo Tangentopoli travolse il sistema del finanziamento
dei partiti introdotto nel 1974. Ma siccome la politica
costa, quello che era uscito dalla porta è rientrato dalla
finestra.
Nel referendum del 1993 a favore dell'abrogazione del
finanziamento diretto ai partiti si era espresso un numero
senza precedenti di cittadini: più di 31 milioni, pari al 90,3
% dei votanti e al 65,8 % degli elettori. Un referendum
sullo stesso tema quindici anni prima aveva visto invece
prevalere il no: allora c'erano ancora partiti in grado di
affermare a testa alta - ricevendo un consenso
maggioritario - che la democrazia ha un costo.
Che cosa è successo dopo?
Il referendum non aveva riguardato la disciplina del
rimborso delle spese elettorali.
Dunque, leggi successive hanno preso questa via. La
prima - subito dopo il voto popolare - fu la legge n. 515
del 1993, che prevedeva da un lato limiti, controlli e
sanzioni rispetto alle spese direttamente sostenute dai
candidati, e dall'altro rimborsi delle spese elettorali
Effettuate dai partiti a sostegno dei candidati medesimi.
Questa seconda parte è stata successivamente ampliata
fino a stravolgerne la funzione e la logica. Con la legge n.
2 del 1997 (che ha una parte ancora utile, quella che
stabilisce per i partiti l'obbligo di bilanci trasparenti), si
introdusse un fondo del 4 per mille dell'Irpef,
sull'esempio di quello dell'8 per mille adottato per le
Chiese.

Per questo affronteremo aspetti, come la lottizzazione
partitica della pubblica amministrazione e della sanità,
che in apparenza sembrano non riguardare direttamente i
costi della politica. E per questo indicheremo, fra le
risposte necessarie, riforme su questioni delle quali di
solito si discute in altri contesti come il federalismo. E
3

Fu un totale fallimento: i cittadini che decisero l'opzione
per quel fondo furono così pochi che solo due anni dopo
si decise di cambiare sistema. Una delle ragioni del
fallimento del 4 per mille fu di non avere consentito, a
differenza di quanto accade con l'8 per mille delle Chiese,
di indicare il partito destinatario dell'aliquota. Chi optava
era costretto a finanziare tutti i par titi, non
specificamente il proprio. Si disse che altrimenti si
sarebbe violata la segretezza del voto.

Nel 2005 sono stati pagati ai partiti, a titolo di rimborso
per le spese elettorali, oltre 196 milioni di € che sono
stati suddivisi tra ben 81 partiti o liste. Nella tabella 1
compaiono grandi o meno grandi partiti o coalizioni
nazionali, piccoli o piccolissimi partiti locali o personali,
liste "dei governatori", e altro ancora.

TABELLA 1.
COSTO DEI PARTITI

Finanziamento pubblico ai partiti per le elezioni Europee,
nazionali e regionali nel 2005
Partiti Rimborsi:
- Forza Italia 35.088.379.
- Uniti nell'Ulivo 25.310.784.
- Casa delle libertà 23.932.644.
- L'Ulivo 21.349.958.
- Alleanza nazionale 17.255.286.
- Democratici di sinistra 11.506.957.
- Rifondazione comunista 10.061.627.
- La Margherita 9.939.386.
- Lega Nord 6.858.738.
- Udc 5.809.713.
- Italia dei valori - Lista Di Pietro 3.849.177.
- Pdci 3.302.322.
- Verdi 2.273.636.
- Svp 2.104.974.
- Democrazia europea 2.055.892.
- Popolari Udeur 1.759.872.
- Ccd - Cdu 1.577.957.
- Nuovo Psi 1.493.401.
- Lista Pannella 1.159.676.
- Il Girasole 1.064.279.
- Lista Bonino 1.000.792.
- Pensionati 816.370.
- Insieme per Bresso 710.728.
- Sdi 665.550..
- Alternativa sociale 635.097.
- Alleanza lombarda 451.774.
- Ccd 400.582.
- Cdu-Ppe 386.689.
- Msi 375.799.
- Puglia prima di tutto 327.888.
- Lista Storace 325.050.
- Lista Marrazzo 325.050.
- Svp-L'Ulivo 288.115.
- Veneto con Carrara 219.889.
- Progetto NordEst219.889
- Sinistra federalista sarda 198.655.
- Margherita Sicilia 192.835.
- Vallée d'Aoste - Autonomie 191.313.
- Nuova Sicilia 181.652.
- Sdi-Pse Lista Mancini 138.986.
- Lista Biasotti 129.501.
- Lista Di Pietro - Consumatori 124.854.
- Lista civica Margherita 118.718.
- Progetto Sardegna 117.494.
- Biancofiore 97.905.
- Primavera pugliese 92.447.
- Riformatori sardi liberaldemocratici 89.769.
- Progetto Calabrie 85.895.
- Cittadini per il presidente 85.233.
- Ppst 83.410.
- Pli-Verdi Verdi-Flc-Lid-Nuovo Psi-Pri 80.366.
- Repubblicani - Democrazia liberale 74.777.
- Vallée d'Aoste69.179.

Senza sottovalutare questo argomento (peraltro non
decisivo, perché un conto è la segretezza del voto, altra
cosa è esprimere l'adesione a una forza politica), resta il
fatto che l'abbandono del sistema del 4 per mille avviò,
con la legge n. 157 del 1999, il ritorno al passato. Il
"rimborso", con la nuova legge, non fa più riferimento alle
spese sostenute dai candidati (quindi non è più un
"rimborso"), e il suo ammontare viene moltiplicato per
quattro. Al tempo
stesso, si dilata il numero dei partiti che possono essere
finanziati. Infine, con la legge n. 156 del 2002 la
controriforma è completata. Per dirla in breve, ogni voto a
un partito viene calcolato sulla base del criterio: un
cittadino elettore (anche se non va a votare), un €. Oggi il
"rimborso" opera anche per le elezioni regionali e per
quelle del parlamento europeo; viene attribuito ogni
anno. Basta inoltre avere raggiunto l'I % dei voti per avere
diritto al finanziamento.
Quest'ultima scelta è in clamoroso contrasto con la
logica di sistemi elettorali maggioritari, che dovrebbero
invece (almeno in teoria) ridurre la frammentazione
partitica. E non è la sola scelta in tal senso. All'incentivo
finanziario a tenere in vita o a costituire partiti molto
piccoli, si aggiunge infatti quello derivante dalle continue
deroghe ai regolamenti parlamentari. Questi, sempre in
teoria, prevedono che siano necessari almeno 20
deputati e 10 senatori per formare un gruppo; nella
realtà, invece, anche il singolo parlamentare ha diritto,
con la foglia di fico chiamata "componente del gruppo
misto", a far parte per se stesso, con prebende e uffici
vari. E ha perfino il diritto a essere ricevuto dal presidente
della Repubblica nelle consultazioni per il nuovo governo.
Nell'ultima occasione, più di 30 partiti o presunti tali si
sono recati al Quirinale!
Se aggiungiamo l'assenza di effettive soglie di
sbarramento nelle elezioni del parlamento europeo e dei
consigli regionali, provinciali e comunali, il risultato è che
il finanziamento delle miniformazioni ha concorso alla
logica del partito "fai da te", del partito personale e
territoriale, e alla caduta di credibilità del sistema.
A questo punto ci si può domandare: ma perché i partiti
più grandi hanno accettato questa logica? La risposta è
semplice: per far passare leggi invise all'opinione
pubblica, come l'aumento del finanziamento, i partiti
maggiori hanno cercato il più ampio consenso, e dunque
anche quello dei partiti più piccoli delle due coalizioni.
Più in generale, in entrambe le coalizioni il veto dei partiti
minori contro regole che potessero in qualsiasi modo
ridurne il potere contrattuale si è mostrato - in regime di
maggioritario - insuperabile. Certo, le leggi delle quali
stiamo parlando prevedono complesse regole di controllo
ai fini della trasparenza; ma sono controlli di tipo formale,
che complicano la vita a chi non ha nulla da nascondere e
la semplificano agli altri. 196 milioni di € per 81 partiti
Proviamo a fare quattro conti sui costi del sistema.
4

- Fortza Paris 68.861.
- Gente della Liguria per Burlando 65.292.
- Sinistra del Trentino 62.505.
- Uds 58.671.
- Partito sardo d'azione 57.891.
- Socialisti democratici italiani56.809.
- Primavera siciliana 53.098.
- Union valdotaine 51.247.
- Verdi Verdi-L'Ambientalista- Lista per Ghigo 43.621.
- Liberalsocialisti 43.519.
- Lista consumatori 42.918.
- Partito repubblicano 41.963.
- Patt 41.230.
- Democrazia cristiana 34.978.
- Socialisti e liberali 31.106.
- Grüne Sud Tirol 31.007.
- Union Sud Tirol 26.882.
- Stella alpina 21.727.
- Die Freiheitlichen 19.776.
- Verdi per i valori 17.257.
- Pace e diritti 15.138.
- Unione autonomista 14.620.
- Leali al Trentino 12.030.
- Ual 12.030.
- Gauche valdotaine 10.318.
- Unità a sinistra 9.149.
- Arcobaleno 8.495.
- Unitalia Alto Adige 5.884.
TOTALE: 196.435.645€

Forza Italia, che ha una persona, l'uomo più ricco
d'Europa, in grado di garantire che qualunque debito
verrà ripianato.
C'è un dato che accomuna la Germania agli Stati Uniti e
anche ad altri paesi: tutte queste leggi sono passate al
vaglio delle Corti supreme. In Germania, in particolare,
una sentenza del 1992 del Tribunale costituzionale ha
imposto una riforma che è di grande interesse per noi,
perché prevede garanzie di democraticità e di
trasparenza dell'attività dei partiti.
In Italia la corte costituzionale non ha avuto modo di
pronunciarsi, almeno finora. Nel nostro sistema può
arrivare al giudice di costituzionalità solo un cittadino
leso direttamente nei suoi diritti dalla legge impugnata, e
trovando il modo di sollevare la questione - come dicono i
giuristi - "in via incidentale" in un altro giudizio. Ma c'è in
Italia una controparte più minacciosa dei giudici:
l'opinione pubblica, che può esprimersi con lo strumento
del referendum, nel quale poco vale, se il tipo di
legislazione è indifendibile, ricorrere all'argomento della
democrazia che ha i suoi costi, ecc. ecc.
Ma è proprio questo il circolo vizioso da spezzare. Come
scrive Enrico Melchionda, nell'ultimo decennio i partiti
hanno affrontato il tema dei loro costi "con molta cautela
e un poco in sordina, quasi in maniera colpevole". Eppure
proprio la sinistra, e in genere chi non ha alle spalle un
fideiussore in grado di garantire oltre 300 miliardi di
vecchie lire, dovrebbe affrontare con determinazione un
tema vero, riconosciuto e disciplinato in tutte le
democrazie moderne. Il consiglio d'Europa, con una
risoluzione dell'8 aprile 2003, ha raccomandato, per
combattere la corruzione politica, linee guida che parlano
di centralità del ruolo dei partiti, di un ragionevole
finanziamento pubblico, della massima trasparenza, della
necessità di autorità di controllo indipendenti.

A questi dati vanno aggiunti i contributi per i gruppi
parlamentari, a carico del bilancio delle camere,
differenziati in relazione alla consistenza numerica dei
gruppi. I contributi possono suddividersi in ordinari e
speciali per le spese di consulenza (in entrambi i casi
corrisposti senza obbligo di rendiconto). Le cifre sono
elencate nella tabella 2.

Una recente ricerca del centro studi Astrid ha indicato
alcune linee di riforma del finanziamento della politica;
così come aveva fatto del resto un ordine del giorno
rimasto totalmente inattuato, presentato da noi al senato
in occasione del varo della ricordata legge del 2002.
Non si deve tornare al regime del finanziamento pubblico
abrogato dal popolo nel 1993. Al tempo stesso - se
vogliamo evitare una società di mercato e una politica di
mercato - si deve affermare che il finanziamento dei costi
della politica non deve riprodurre le profonde
disuguaglianze di ricchezze e di potere presenti nella
società. Serve una nuova legislazione, che non sia
approvata di soppiatto, magari di notte e in una
commissione, ma in un aperto e trasparente dibattito
pubblico e con chiare assunzioni di responsabilità da
parte dei massimi dirigenti politici. Una riforma basata sul
principio che la vita interna dei partiti deve essere
sottratta al diritto comune e alla blanda regolamentazione giuridica che disciplina le associazioni di fatto.

TABELLA 2.
COSTO DEI GRUPPI PARLAMENTARI:
Voce di spesa Camera / Senato:
Funzionamento 10.658.498,18 / 6.992.327,90.
Personale dipendente 11.894.942,20 / 8.943.131,91.
Personale di segreteria 4.938.103,30 / non previsto.
Supporto all'attività
parlamentare 30.916.753,00 / 17.949.565,21.
TOTALE 58.408.296,68€ / 33.885.025,02€
Attuare finalmente l'articolo 49 della Costituzione?
È molto, è poco? La verità è che i partiti italiani non
riescono ad affrontare con chiarezza e determinazione il
problema dei costi della politica. Eppure tutte le moderne
democrazie hanno una legislazione al riguardo. Gli
esempi estremi sono gli Stati Uniti da un lato, dove la
normativa disciplina un finanziamento che resta quasi
tutto privato, e la Germania dall'altro, dove invece nel
sistema c'è una forte caratterizzazione pubblica. Che il
secondo modello sia il migliore è difficile dubitare. Chi
vive in Italia apprende dai rendiconti più recenti dei
bilanci dei partiti che Forza Italia ha un'esposizione
debitoria di 121,6 milioni, garantita da una fideiussione
bancaria di 157,8 milioni, rilasciata personalmente da
Silvio Berlusconi. In altri termini, i partiti sono tutti
indebitati, quale più, quale meno. Ma c'è un solo partito,

È accaduto in Germania. Il parlamento tedesco,
richiamato dalla corte costituzionale, ha approvato nel
1994 una legge che alla disciplina del finanziamento
pubblico accompagna regole vincolanti sul metodo
democratico all'interno dei partiti, sui diritti degli iscritti,
sulle procedure democratiche che i partiti devono seguire
nella scelta dei candidati alle elezioni.
5

In Italia, invece, quando i partiti erano forti, c'è stata
sempre una insuperabile resistenza - in nome
dell'autonomia - all'idea di regolare per legge la vita
interna dei partiti, nonostante l'indiscutibile rilievo
pubblico delle funzioni esercitate. E un'obiezione
specifica veniva dal Pci, che vedeva in una legge sui partiti un possibile tentativo di tagliare le unghie al maggior
partito di opposizione.
Ora questi argomenti sono venuti meno. E con
l'indebolimento in atto, il rifiuto di ogni regola può condurre a forme degenerative e all'ulteriore degrado del
sistema politico-istituzionale.
In una proposta di legge depositata dagli autori di questo
libro all'inizio della legislatura, si prevede che i partiti che
intendono presentarsi alle elezioni debbano avere uno
statuto da pubblicare nella Gazzetta ufficiale, contenente,
fra l'altro, modalità democratiche per la selezione dei
dirigenti e per la scelta dei candidati da presentare alle
elezioni.
Dunque, per questi fondamentali aspetti della vita dei
partiti, ma anche per tutti quelli che riguardano la
democrazia interna e i diritti degli iscritti, vi sia l'onere del
"metodo democratico" (al quale fa riferimento l'articolo
49 della Costituzione), della pubblicità legale e del diritto
di chiunque ad agire in giudizio per contestare il carattere
non democratico dello statuto, oppure la violazione del
medesimo. La sanzione consista nella perdita del diritto
al finanziamento pubblico.

CAPITOLO SECONDO
COSTO DEL FEDERALISMO.
LE AMBASCIATE REGIONALI.
L'attenzione dell'opinione pubblica è stata richiamata in
questi mesi da sprechi e abusi verificatisi nelle
amministrazioni regionali. Le reazioni sdegnate e offese
che ne sono seguite da parte di (alcuni) dei diretti
interessati non hanno smentito dati di fatto che sono
ingiustificabili.
Proviamo a metterli in fila. In primo luogo, le ambasciate.
In nome di un malinteso federalismo, che le induce a
considerarsi come dei piccoli stati, le 20 regioni italiane
hanno aperto negli ultimi anni mini-ambasciate a
Bruxelles, a Roma e qualcuna anche in stati esteri.
Un'inchiesta del quotidiano "La Stampa" ha riferito che a
Bruxelles lavorano a tal fine oltre cento persone, e sono
dipendenti in più rispetto a quelli già distaccati dalle
regioni. Sono più numerosi dei diplomatici veri, quelli cioè
che rappresentano l'Italia presso la UE.
Molte hanno acquistato una sede: il Friuli - Venezia Giulia
un palazzetto per due milioni e mezzo di euro; l'Abruzzo
mille metri quadrati in una delle strade più eleganti di
Bruxelles, pagati un 1.5milioni di €. Bene ha fatto
Ottaviano Del Turco, nuovo presidente, a decidere di
vendere la sede di Bruxelles e destinare il ricavato a una
politica europea attiva.
La Sicilia è in affitto: un appartamento di 540 mq. con
una delegazione di 11 persone che può contare su uno
stanziamento della regione di 1 milione di € l'anno.
Risparmiando, nel 2004 ne sono stati spesi "solo" 774
mila. Si parla anche di feste sontuose come quella
organizzata in onore del suo presidente Totò Cuffaro, con
cuochi e cibi arrivati direttamente dalla Sicilia. Esistono
due "ambasciate" siciliane all'estero, a Parigi e a Tunisi,
ma non c'è da preoccuparsi: sotto la guida del
neoistituito Urdi (Ufficio per le relazioni diplomatiche
internazionali), diretto da un ambasciatore in pensione, la
regione Sicilia prevede di aprire molte altre sedi
all'estero. Onore alla Basilicata, unica regione italiana che
ritiene di non avere bisogno di una propria ambasciata a
Bruxelles.
La regione Lombardia esalta nel proprio sito internet la
presenza di 24 suoi uffici nel mondo, tra i quali spicca
quello de L'Avana, omaggio probabilmente al mito di
Fidel. C'è anche, oltre naturalmente alla sede di Pechino,
un "palazzo Lombardia" a Shanghai, che, secondo alcuni
viaggiatori, i cinesi avrebbero indotto Formigoni a insediare in una landa desolata e a quanto pare paludosa.

Ma bisogna pensare anche a forme nuove per rivitalizzare
i partiti. L'organizzazione territoriale su base regionale,
provinciale e delle sezioni può ancora in via di principio
servire per il radicamento. Ma è del tutto evidente, a chi
pratica la vita di partito (e parliamo per esperienza diretta
di quello che è ancora in Italia il partito più strutturato, i
Ds), che quel modello organizzativo non riesce più ad
assicurare una partecipazione efficace, né a evitare
tensioni nelle fasi congressuali.
Bisogna in specie sfatare il luogo comune tutto italiano
secondo il quale ci sarebbe un rapporto causale tra
partiti forti e corruzione politica. La corruzione si diffuse
invece quando i partiti smarrirono la funzione essenziale
di concorrere con metodo democratico alla vita politica
nazionale, come scrive la nostra Costituzione, e
divennero partitocrazia, cioè occupazione del potere.
Partiti "forti" nell'occupare il potere; ma "deboli" nella
loro intima funzione sociale, nella partecipazione
popolare, nel consenso vero, profondo.
Quindi: giusto il principio del finanziamento pubblico.
Ma i partiti in cambio devono accettare regole vincolanti
per la trasparenza e la democraticità della loro vita
interna.

Quanto agli uffici a Roma, è inutile cercare le relative voci
nei bilanci regionali, perché sono spalmate su capitoli
diversi. Resta il fatto, stando ai dati raccolti alla fine del
2003 in un dossier realizzato dal Centro di ricerche "La
Polis" diretto da Ilvo Diamanti, che sono tutte sedi
sontuose, come il palazzotto storico in centro della
regione Liguria (oltre centomila € di affitto). Emerge
anche che nelle sedi di Abruzzo e Puglia (che hanno
rispettivamente 10 e 11 dipendenti) in un anno si è svolta
appena una decina di riunioni; che dei 16 dipendenti
distaccati dalla regione Campania, 4 sono dirigenti, 11
funzionari con qualifica superiore e 1 solo impiegato; che

***

6

Formigoni ha a disposizione due auto blu e due autisti per
le sue trasferte romane.

TABELLA 3B.
Regioni che aumenteranno
il numero dei consiglieri:
Campania 60 80.
Emilia-Romagna 50 65.
Liguria 40 50.
Marche 40 42.
Abruzzo 40 50.
Umbria 30 36
TOTALE:
260 323.

Sono tutte spese necessarie? È lecito dubitarne.
Tanto più che si tratta di un'usanza tipicamente
nazionale. Qualcuno ha mai visto in giro ambasciate della
California (che ha quattro volte più abitanti della più
grande regione italiana) o di una delle nove province
cinesi che hanno, ciascuna, più abitanti dell'Italia intera?
La moltiplicazione degli incarichi regionali Il caso della
Campania forse è quello più noto, anche per la fantasia
nell'individuazione dei nomi per i nuovi incarichi. Il consiglio regionale ha triplicato le commissioni speciali, equamente spartite fra maggioranza e opposizione, portando il
totale delle commissioni permanenti e speciali a 18. Ogni
commissione reca con sé un presidente e un ufficio di
presidenza con indennità e personale aggiuntivi; ciascuna
di esse costerà non meno di 65 mila € al mese.

Dalla lettura di queste due tabelle si ricava che, conclusa
l'approvazione dei nuovi statuti, prima della prossima
consiliatura il numero dei consiglieri regionali sarà
aumentato di 111 unità. Prima dell'ultima tornata
elettorale, i consiglieri erano 1070: diventeranno 1181.
Come se avessimo istituito due nuove regioni.
Nella tabella 3C si può vedere la situazione delle
commissioni consiliari nelle regioni. Trento e Bolzano
compaiono distinte perché il consiglio regionale del
Trentino è composto dai consigli delle province autonome
di Trento e Bolzano.

Si apprende anche che la Campania sta cercando un
nuovo palazzo nel quale collocare le relative strutture:
funzionari, segretarie, ecc. Speriamo almeno in uno staff
unico per la commissione sul Mare e quella sul
Mediterraneo.

TABELLA 3C.
Le commissioni consiliari nelle regioni
e province autonome:
Regioni e province autonome
N. commissioni
- Lazio 24.
- Campania 18.
- Piemonte 15.
- Sicilia 13.
- Calabria 12.
- Bolzano 11.
- Sardegna 11.
- Trento 9.
- Molise 9.
- Abruzzo 9.
- Lombardia 8.
- Veneto8.
- Puglia 7.
- Toscana 7.
- Friuli - Venezia Giulia 7.
- Emilia-Romagna 6.
- Marche 6.
- Valle d'Aosta 6.
- Umbria 5.
- Liguria5.
- Basilicata 4.
Alla moltiplicazione degli incarichi (e dei conseguenti
costi istituzionali) non sfuggono i gruppi consiliari. Si è
diffuso il fenomeno dei "monogruppi": un consigliere
regionale fa un gruppo per conto proprio, con
corrispondente staff e contributo pubblico.
58 gruppi consiliari regionali sono "monogruppi".

Inoltre la Campania ha deciso di aumentare il numero dei
consiglieri regionali da 60 a 80. Antonio Bassolino,
presidente della regione, ha detto che l'aumento gli
sembra eccessivo, e ha proposto di ridurli a 70. Ma sono
proprio necessari anche "solo" dieci consiglieri regionali
in più? Sarebbe certo sbagliato parlare solo della
Campania. Nel Lazio, ad esempio, le commissioni consiliari sono salite da 14 a 24 e gli assessori da 12 a 16.
La Calabria ha nominato a sua volta 3 "sottosegretari",
presto imitata dalla Lombardia, introducendo nel mondo
delle regioni una figura istituzionale già inflazionata a
livello nazionale. In tutto, prima delle ultime elezioni, il
numero dei consiglieri regionali è aumentato di 48 unità.
Si è domandato Sabino Cassese: "Ce n'era effettivo
bisogno? O non c'era, piuttosto, bisogno di una riduzione
del numero dei consiglieri, visto che le funzioni dei
consigli sono diminuite, non aumentate?". Il processo
peraltro non si è fermato.
Alcune delle regioni che non hanno fatto in tempo ad
approvare i nuovi statuti prima delle elezioni regionali
della primavera del 2005 stanno provvedendo adesso ed
è previsto un ulteriore aumento di 63 unità. Nelle tabelle
3A e 3B indichiamo la situazione al momento in cui il libro
va in stampa.

TABELLA 3A.
Regioni che hanno aumentato il numero dei consiglieri:
Lazio 60 70.
Piemonte 60 63.
Puglia 60 70.
Toscana 50 65.
Calabria 40 50.
TOTALE:
270 318.

Un apprezzamento per la Calabria che, dopo aver toccato
il record di ben 12 monogruppi nella precedente
consiliatura, li ha ora vietati.
Nella tabella 4 si elencano i monogruppi per regione.

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TABELLA 4.

I MISTERIOSI CONTI DEL FEDERALISMO

Regioni con gruppi di un solo consigliere:
Regioni N. monogruppi:
- Lombardia 7.
- Veneto 6.
- Liguria 6.
- Emilia-Romagna 5.
- Umbria 5.
- Puglia 5.
- Abruzzo 4.
- Basilicata 4.
- Marche 4.
- Molise 4.
- Campania 3.
- Lazio 3.
- Piemonte 1.
- Trentino - Alto Adige 1.

QUANTO INCIDONO GLI SPRECHI SULL'AUMENTO ESPONENZIALE
VERIFICATOSI IN QUESTI ANNI NELLA SPESA REGIONALE?
È difficile fare una quantificazione precisa, anche per la
scarsa trasparenza di alcune voci dei bilanci regionali. Nel
Documento di programmazione economica e finanziaria
del 2005 c'è un dato complessivo: la spesa delle regioni
tra il 1999 e il 2004 è aumentata del 6,5% medio annuo,
rispetto al 3,4% della pubblica amministrazione centrale.
Certo, le regioni hanno competenze importanti, in
materia soprattutto di sanità. Ma - spiega la corte dei
conti nella relazione sulla finanza regionale 2003-2004 l'aumento di spesa non riguarda solo la sanità: la spesa
corrente non sanitaria è aumentata fra il 2000 e il 2004
del 16%.

Ma la Campania ha avviato lo sprint: il bilancio
2005-2007 del consiglio regionale ha previsto un
incremento di indennità dei consiglieri regionali del
17,30% nel primo anno rispetto al 2004; cifra destinata
ancora ad aumentare dai 29,1 milioni del 2005 ai 30,2
del 2006 e ai 31,5 del 2007.

Una quota consistente di questo incremento è nella
spesa per il personale, nonché per gli incarichi a
consulenti e collaboratori esterni.
Secondo i dati più recenti del dipartimento della funzione
pubblica, relativi al 2003, su un totale di 168.727
incarichi e consulenze nel settore pubblico allargato,
70.606 sono stati conferiti da regioni e autonomie locali.
Sono i meglio retribuiti perché, per quanto riguarda i
compensi liquidati, dagli stessi dati emerge che su un
totale di 754 milioni di €, oltre 400 sono per collaboratori
e consulenti delle regioni e delle autonomie locali.
Detto diversamente, se un incarico o una consulenza
costa, nell'amministrazione pubblica centrale, 36.045 €
l'anno in media, nel sistema regionale e delle autonomie
il costo per ciascuno è di 56.711 €. Forse sono più bravi.
O forse no.

Tutto ciò accade in nome dell'autonomia statutaria.
All'insegna del federalismo, si è introdotta infatti la regola
per la quale ogni regione stabilisce da sola il numero e le
retribuzioni dei consiglieri e dei membri dei governi
regionali. Qualcuno controlla?

Bisogna anche dire che qui a fare la parte del leone non è
più il Sud, ma il Nord. Il 24,7% degli incarichi regionali,
corrispondente al 21,2% della spesa, è della Lombardia;
mentre la Campania ha l'1,5% degli
incarichi e l'1,9% della spesa.

Per la verità aumenta anche il numero dei controllori. Le
regioni hanno infatti chiesto e ottenuto, nella recente
"legge La Loggia" del 2003, di poter nominare, ciascuna,
due nuovi consiglieri della corte dei conti, destinati a
integrare la sezione di controlli sugli atti della regione
medesima.

La Lombardia batte in particolare alcuni record: dei 250
alti dirigenti, più di 50 sono esterni; il bilancio in corso
prevede una spesa di 7 milioni per consulenze e altri 3
milioni per ricerche; subito dopo le elezioni di quest'anno,
sono stati nominati 3 "sottosegretari", lautamente
retribuiti, nonostante che il servizio legale avesse
sottolineato il rischio di illegittimità nell'introduzione della
nuova figura, che si risolve in "un'alterazione della stessa
struttura di governo statutaria della regione". Qualche
dato ulteriore: la regione Sicilia, nel 2003, ha allargato
l'organico degli uffici di gabinetto dei vari assessorati
portandolo da 156 a 600 unità, e attribuendo una
cospicua indennità.

Sono aumentate anche le retribuzioni dei consiglieri
regionali.
Daremo i dati nel prossimo capitolo.
Anticipiamo che, in cifra assoluta, la retribuzione più
elevata (superiore a quella dei parlamentari nazionali) è in
Sicilia.

Avremo quindi una quarantina di nuovi consiglieri della
corte dei conti di nomina politica, con il compito di
controllare coloro dai quali sono stati nominati e dai quali
vengono retribuiti. Con un incarico quinquennale
rinnovabile con decisione dei controllati.
Sempre in nome del federalismo, naturalmente.

Da apprezzare la decisione del presidente della regione
Puglia, Nichi Vendola, che ha imboccato la via opposta a
quella che era stata praticata in modo scientifico dal suo
predecessore Raffaele Fitto in materia di servizio legale.
Con una decisione del gennaio 2003, infatti, la giunta di
centrodestra aveva smantellato l'ufficio legale della
regione, devolvendo all'esterno gran parte del
contenzioso: circa 400 avvocati privati, per una spesa di
3,7 milioni di €, che oltretutto (come segnala la relazione
della sezione di controllo per la Puglia della corte dei
8

conti relativa al 2004) corrisponde per lo più solo ad
acconti: le parcelle devono ancora arrivare! Vendola ha
deciso, ora, di riorganizzare l'avvocatura regionale
attraverso un concorso pubblico con tutti i crismi.

di un federalismo mite e rigoroso, cambiando quel che
c'è da cambiare (a cominciare da alcuni aspetti del Titolo
V voluto - sbagliando - dall'Ulivo nel 2001).

Segnali positivi anche da Toscana e dalle Marche che
hanno deciso di ridurre fortemente (in Toscana del 30%)
la spesa per consulenze e incarichi esterni.

TRENTACINQUE NUOVE PROVINCE?
Negli ultimi due anni sono state istituite sette nuove
province: tre dal parlamento nazionale (Barletta-AndriaTrani, Fermo, Monza) e quattro dalla regione Sardegna (le
regioni a statuto speciale hanno in materia una potestà
legislativa piena), che ha così raddoppiato il numero delle
proprie province.

Il record delle spese di rappresentanza spetta alla regione
Lazio, che nel bilancio di previsione 2005, approvato
dall'allora maggioranza di centrodestra, stanzia alla
relativa voce la somma di 1,7 milioni di € (alla quale si
aggiungono gli 800 milioni di € a disposizione, allo stesso
fine, del presidente della giunta).

Per altre ventotto nuove province sono stati presentati
appositi disegni di legge; dieci di esse sono in dirittura
d'arrivo, all'ordine del giorno della commissione Affari
costituzionali del senato.
Una spinta inarrestabile. Eppure, gli addetti ai lavori
sanno benissimo che la provincia è l'anello debole del
sistema di governo locale. I cittadini probabilmente ne
avvertono solo vagamente l'esistenza. Nella Bicamerale
D'Alema si discusse seriamente di abolirla. Il ceto politico
provinciale resistette con assoluto valore sul campo, e
vinse.

IL FEDERALISMO FISCALE: CHI L'HA VISTO?
La verità è che il federalismo è stato avviato su tutto,
tranne che sul punto più delicato: il federalismo fiscale, il
sistema che disciplina la distribuzione territoriale delle
risorse e definisce il modo in cui regioni e autonomie
locali coprono le spese concernenti le funzioni svolte.
Esso è previsto dal nuovo Titolo V della Costituzione
voluto dall'Ulivo, ma non è stato attuato dal governo
Berlusconi.

Ma il fatto è che, mentre i comuni hanno nel nostro paese
storia e identità spesso molto radicate, le province sono
state e sono sostanzialmente una definizione burocratica
di ambiti funzionali. Tutti sono d'accordo che alcuni
servizi - per l'efficacia e l'economicità - debbono essere
svolti in area più vasta dei comuni. Ma il problema è che
gli ambiti sovracomunali efficienti possono essere diversi
per questo o quel servizio, e soprattutto possono
cambiare nel tempo, con il mutamento delle condizioni di
fatto, o magari per il progresso tecnologico. E dunque la
provincia non riesce mai a essere la risposta conclusiva.
Un personaggio perennemente in cerca di autore.

La mancata attuazione del federalismo fiscale deriva
anzitutto dal fatto che, dietro la facciata devoluzionista, il
centrodestra ha praticato un gretto centralismo. Ma la
ragione si trova anche nel fatto che i costi del federalismo
possono essere molto elevati, se non si fanno le cose in
modo serio e rigoroso. Secondo una ricerca della Scuola
superiore dell'economia e della finanza, istituto
dipendente dal Tesoro, svolta in collaborazione con la
ragioneria dello Stato, se andasse a pieno regime il
meccanismo previsto dal nuovo Titolo V e dalla legge La
Loggia del 2003, vi sarebbe una spesa aggiuntiva
oscillante tra i 7,2 e i 16,7miliardi di €. Se poi andasse in
vigore la devolution voluta da Bossi, la spesa aggiuntiva a
carico delle regioni sarebbe di 50 miliardi (così ha
calcolato uno studio dell'Università cattolica di Milano a
cura di Massimo Bordignon e Floriana Cerniglia). E una
fragile illusione il federalismo "a costo zero". Si dice che
tutte le spese che dovranno fare le regioni non saranno
più a carico dello Stato centrale. L'obiettivo è però
irraggiungibile, quando anche ci si mettesse davvero
d'impegno e fino in fondo a praticarlo. Il rischio doppia
burocrazia è quello più evidente, ma non è l'unico.

E allora come mai questo grande successo, che spinge a
volerne sempre di nuove? La questione è rilevante perché
una provincia costa. Le relazioni tecniche allegate alle
proposte di nuove province prevedono una base di spesa
- prescindendo dalla dimensione - intorno ai 50 milioni di
€ per provincia. Le dieci proposte tecnicamente pronte al
via comportano quindi una spesa potenziale di 500
milioni di € solo per la parte relativa agli uffici statali,
dalla prefettura alla questura ai vari ministeri. Cui si
aggiungono i costi relativi ad alcune centinaia di
consiglieri provinciali, alcune decine di assessori, i dieci
presidenti, gli uffici, le dotazioni strumentali e quant'altro.
Non sono noccioline. Ed è davvero difficile, con le notti
buie che vive la finanza pubblica, pensare di togliere
quelle risorse alle famiglie o alle imprese. Eppure, la
spinta non si arresta. Come mai?

Questo vuol dire che bisogna tornare al centralismo?
No, secondo noi. Ma è chiaro che se di fronte agli sprechi
istituzionali e allo sperpero di denaro pubblico la classe
politica regionale continuasse a reagire, nel migliore dei
casi, con un imbarazzato silenzio e, nel peggiore,
negando con sdegno l'evidenza dei fatti, il ritorno al
centralismo sarebbe inevitabile (ed è del resto la politica
che di fatto ha seguito Berlusconi, al di là delle
declamazioni verbali della Lega). Non è la via giusta.

Anzitutto perché, in un paese affetto da localismo
endemico, è relativamente facile far partire il treno di una
nuova provincia, proponendo il distacco di una parte di
una provincia già esistente. Si forma un comitato, si
sollecita qualche eminente personaggio locale, si
richiama qualche pezzo di memoria storica, magari
un'antica faida municipalista, si esalta la distanza dal
capoluogo esistente, si afferma la necessità di competere
con la maggior fortuna economica di altri pezzi di

Ma si discuta seriamente dei costi attuali e futuri del
federalismo, si dia il segnale che fino all'ultimo € i soldi
delle regioni sono spesi per i cittadini (a cominciare dalla
sanità), e non per i politici e i loro amici, e si scelga la via
9

territorio. Nei partiti, organizzati su base provinciale, può
destare interesse la prospettiva di autonomizzarsi: nuovi
segretari, nuovi organi dirigenti, nuove legittimazioni nelle
trattative per le candidature, e così via. Creare una nuova
provincia può servire all'autopromozione di un pezzo di
ceto politico. Bastano 200.000 abitanti, di norma, per
istituire con legge dello Stato una nuova provincia. Sulla
base della popolazione italiana, le attuali 110 province,
con questo criterio, potrebbero in teoria arrivare a 280.
Inoltre, una deroga al tetto minimo di 200.000 abitanti è
possibile. Fra i quasi mille parlamentari, uno che si faccia
alfiere di una proposta di legge istitutiva si trova sempre.

l'interesse generale. E, dal momento che l'appetito vien
mangiando, gli effetti potrebbero - oltre il caso specifico essere gravi.
Un rimedio ci sarebbe. Stabiliamo che una nuova entità
territoriale si finanzia per i maggiori costi con una tassa a
carico dei cittadini che la richiedono. È probabile che le
proposte di nuove entità autonome scomparirebbero
tutte nottetempo. Dopotutto, si può forse anche
accettare - e non sempre - che a casa propria ognuno
faccia quel che gli pare.
Ma di sicuro non a spese di altri.

L'iniziativa diventa subito bipartisan, perché nessuno
vuole farsi inchiodare addosso l'etichetta del nemico
della nuova provincia. E si attivano meccanismi di
scambio: io sostengo la tua provincia, tu sostieni la mia.
Ma a chi giova davvero?

***

Un tempo, il vantaggio della nuova provincia si
argomentava nella migliore dotazione di uffici pubblici sul
territorio. Un po' di posti di lavoro, qualche rientro di
pubblici dipendenti da sedi lontane, una maggiore
comodità per i cittadini. Ora, almeno in via di principio, la
legge prevede che si possano istituire province senza la
dotazione completa di uffici. Ma la spinta continua. E
forse il motivo è nel fatto che nella frammentazione e
debolezza del sistema politico il pacchetto di consiglieri,
gli assessorati, la poltrona di presidente offrono di per sé
una moneta spendibile, e di considerevole valore. Le
elezioni amministrative si fanno in turni annuali, e
passano attraverso confuse e conflittuali trattative di
coalizione. Le poltrone non bastano mai. Una coalizione
vasta e frammentata è come il sommozzatore in debito di
ossigeno, e una poltrona di presidente di provincia è una
bella boccata d'aria. Viene insomma il dubbio che non sia
più la vicinanza del questore o del prefetto quel che oggi
importa nella istituzione di una nuova provincia, quanto
l'effetto sul fronte della gestione politico-amministrativa.

CAPITOLO TERZO

Una nuova provincia significa due province al posto di
una. E dunque anche le clientele si moltiplicano per due.
Una piccola provincia, spesso di dimensioni inferiori a
quelle di un quartiere di una grande città, peserà poco in
termini di scelte politiche e capacità di attrarre risorse e
sviluppo: forse addirittura meno di quel che peserebbe lo
stesso territorio se inserito in realtà più grandi. Ma, per
quanto piccola, potrà dar vita agli stessi consorzi, alle
stesse società miste, agli stessi comitati ed enti di
qualsivoglia tipo, agli stessi incarichi e alle stesse
consulenze di una provincia a dimensione metropolitana.

Vi sono poi indennità e benefit vari, per il soggiorno, per i
gettoni di presenza e così via. Si tratta di 3785€ mensili
come indennità di spese generali; 571€ come rimborso
forfettario per le spese di viaggio ogni settimana di
seduta; 3736€ annui per indennità di viaggio per motivi di
lavoro; 268€ giornalieri come indennità di soggiorno;
14.865€ mensili di indennità per gli assistenti
parlamentari.

COSTO DEI POLITICI ITALIANI
GLI EURO PARLAMENTARI.
Quelli italiani sono i più "ricchi". Almeno in questo siamo
al primo posto nella classifica continentale; c'è qualche
dubbio sul fatto che ci sia da menarne vanto. Nella
tabella 5 si può vedere la classifica degli stipendi
aggiornata al 2005.
Queste differenze derivano dal fatto che l'euro indennità
di base è fissata autonomamente da ciascuno Stato:
quello italiano è stato il più generoso.
A queste cifre vanno aggiunti il rimborso delle spese di
viaggio per l'euro parlamentare e per i collaboratori,
calcolato a forfait sul biglietto aereo più costoso, senza
vincolo di documentazione; e la rilevante indennità
aggiuntiva per i collaboratori, di cui non solo non occorre
documentare la retribuzione, ma neppure l'esistenza.

Il calcolo é di 30.000-35.000€ al mese a testa (tenendo
conto delle variabili indicate) è quindi probabilmente
approssimato più per difetto che per eccesso e va
moltiplicato per 78, che è il numero degli euro
parlamentari italiani.

La spinta alla frammentazione territoriale deve sempre
insospettire. È certo uno di quei casi in cui a pensar male
probabilmente si indovina. E lo vediamo non solo nelle
province di nuova istituzione. Basta ricordare la regola
che il centrodestra ha introdotto nella sua proposta di
riforma costituzionale, tendente ad agevolare per un
periodo transitorio di cinque anni la creazione di nuove
regioni.

TABELLA 5.
COSTO DEI PARLAMENTARI EUROPEI:
Stati Stipendio:
- Italia 149.215.
- Austria105.527.
- Germania 84.108.
- Irlanda 83.706.
- Gran Bretagna82.380.
- Grecia 73.850.
- Belgio 72.017.

L'intento - a quanto pare - è spaccare la regione EmiliaRomagna, per fini che nulla hanno a che fare con
10

-

Danimarca 69.768.
Olanda 66.782.
Lussemburgo 63.791.
Francia 63.093.
Finlandia 62.640.
Svezia 61.704.
Slovenia 49.860.
Cipro 48.960.
Portogallo 48.285.
Spagna39.463.
Polonia 28.056.
Estonia 23.064.
Malta 17.082.
Repubblica ceca 16.900.
Lituania 14.196.
Lettonia 12.900.
Repubblica slovacca 10.656.
Ungheria 10.080.

che ancora oggi si applica, per il quale l'indennità
parlamentare non può comunque superare il trattamento
complessivo massimo annuo lordo dei magistrati con
funzioni di presidente di sezione della corte di
cassazione.
Spetta agli uffici di presidenza dei due rami determinare
in concreto l'ammontare delle 12 quote mensili da
corrispondere a titolo di indennità. Camera e senato
hanno stabilito che la misura sia del 96% del trattamento
dei magistrati. La diaria, corrisposta ai parlamentari a
titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma, è
commisurata all'indennità di missione giornaliera prevista
per i magistrati con funzioni di presidente di sezione della
corte di cassazione. La tabella 6 presenta la retribuzione
dei parlamentari italiani per le parti relative a indennità
mensile e diaria.

TABELLA 6.
COSTO DEI PARLAMENTARI ITALIANI.
Deputati (630) / Senatori (321).
Indennità mensile 12.434 / 12.434.
Diaria mensile 4.003 / 4.003.
TOTALE SPESA ANNUA 124.263.720€ / 63.315.324€

Queste voci aggiuntive valgono per tutti i parlamentari
europei, non solo per quelli italiani; e non consoli il detto
che tutto il mondo è paese. L'Unione europea ha ora
deciso di modificare questa situazione, che "The Times"
ha definito "corruzione legalizzata", per equiparare il
trattamento dei parlamentari dei diversi paesi e per
eliminare i privilegi più scandalosi (quelli sui viaggi e sullo
staff).
Ma sarà davvero così? Come quasi tutte le riforme, il
nuovo statuto degli euro parlamentari (approvato a luglio
di quest'anno dopo una trattativa tra parlamento e
consiglio europeo durata 7 anni) prevede una lunga fase
di attuazione.

Tra le spese rimborsate vi sono quelle per la retribuzione
dei collaboratori (volgarmente detti portaborse) e quelle
necessarie per lo svolgimento del mandato elettorale,
quantificate forfettariamente, quelle per i trasferimenti
dal luogo di residenza a Roma, per viaggi internazionali di
aggiornamento, nonché le spese telefoniche. Spettano ai
parlamentari le tessere per la libera circolazione
autostradale e ferroviaria.

Entrerà in vigore solo nel 2009; ed è previsto un ulteriore
periodo di 10 anni, durante i quali i singoli Stati potranno
prevedere (a carico del bilancio nazionale) una deroga
migliorativa per i propri euro parlamentari. Il governo
italiano ha voluto specificare con dichiarazione a verbale
che "nessuna disposizione dello statuto pregiudica
l'adozione di misure nazionali supplementari da parte
degli Stati membri". Pare di capire, insomma, che fino al
2019 tutto resterà com'è; poi, chi vivrà vedrà.

Durante il mandato, il parlamentare versa mensilmente a
un apposito fondo una quota della propria indennità, per
ricevere, al termine dell'attività parlamentare, un assegno
di fine mandato. Attraverso l'iscrizione al servizio di
assistenza sanitaria integrativa (che comporta il
versamento di un contributo commisurato alle entrate
mensili lorde), il parlamentare può inoltre ottenere il
rimborso parziale delle spese sanitarie per sé e per i suoi
familiari anche dopo il termine del mandato. Infine, in
base a regolamenti approvati dagli uffici di presidenza
delle due camere, i parlamentari ricevono un assegno
vitalizio a partire dal 65° anno di età (dal 60°, se hanno
svolto più legislature). Com'è fissato l'ammontare di
questo vitalizio? Le regole, analoghe per camera e
senato, sono queste: il parlamentare ogni mese versa
1.336,69€ (l'8,6 % dell'indennità lorda più il 2,15 per
cento per la reversibilità) che vengono accantonati per il
vitalizio. L'importo dell'assegno vitalizio varia da un
minimo del 25% dell'indennità lorda (con una sola
legislatura di 5 anni) a un massimo dell'80% (da 6
legislature in poi).
Consideriamo un eletto al parlamento che ha svolto 15
anni di mandato, cioè tre legislature. Il suo vitalizio, che
potrà percepire a 60 anni, sarà pari al 55% dell'indennità:
al lordo 6865€ al mese per 12 mensilità.
Auguriamo al nostro parlamentare di vivere almeno 80
anni e consideriamo costante nel tempo il suo vitalizio. In
20 anni riscuoterà 1.650.000 € (lordi beninteso). Nei 15
anni da parlamentare aveva accantonato per il vitalizio
240.604 €.
Un trattamento ben più generoso di qualsiasi altro
sistema previdenziale. A parità di capitale versato, un

SENATORI E DEPUTATI
Il trattamento economico dei parlamentari nazionali
consta di una indennità e di una diaria per il soggiorno a
Roma. Sono inoltre previsti diversi rimborsi spesa.
Competono ai parlamentari anche un assegno di fine
mandato e prestazioni di carattere previdenziale e
sanitario. Vediamo analiticamente queste diverse voci.
L'indennità è l'unica "retribuzione" prevista dalla
Costituzione (art. 69), ed è disciplinata per legge.
La prima legge del parlamento repubblicano risale al
1948 (n. 1102) e stabiliva un'indennità mensile di 65 mila
lire e una diaria di cinquemila lire per ogni giorno di
seduta (ridotta a tremila lire per i residenti a Roma). La
legge consentiva però aumenti da parte dei consigli di
presidenza, che in effetti vi furono più volte.
Si decise pertanto di cambiare sistema, e la legge 31
ottobre 1965 n. 1261 introdusse il principio,
11

privato cittadino ricaverebbe una rendita di 6-7 volte
inferiore.
Oltretutto, poiché il tasso di ricambio del personale
parlamentare è molto più intenso che in passato, anche
per effetto del maggioritario, cresce a dismisura il
numero degli eletti "pensionati", con progressivi e
accentuati sbilanciamenti del capitolo di spesa che le
assemblee dedicano ai vitalizi. Anche per questo motivo i
costi complessivi del parlamento sono aumentati negli
ultimi anni in misura ben superiore all'inflazione. Negli
ultimi dieci anni, la spesa totale del senato, ad esempio, è
passata da 297,6 milioni di € nel 1995 a 550,7
nell'esercizio in corso, dei quali 155 milioni per indennità
e vitalizi dei senatori. La camera spende, in base
all'ultimo esercizio, 980 milioni, dei quali 291 per
deputati ed ex deputati.

a titolo di esempio, la legge dell'Emilia-Romagna,
approvata nel 2000, riconosce agli assessori scelti fra i
consiglieri un'indennità aggiuntiva del 22,5%; agli
assessori non consiglieri, un'indennità eguale a quella
prevista per i componenti del consiglio regionale. E
questo è il sistema prevalentemente utilizzato.

Dobbiamo a questo punto aggiungere tre cose.
In primo luogo, i dati sui parlamentari nazionali sopra
riferiti sono pubblicati nei siti internet di camera e senato:
è una positiva eccezione rispetto a quella che purtroppo
è la regola nella nostra materia. Analoga trasparenza non
esiste per gli altri eletti.

Occorre poi aggiungere l'indennità di funzione per
incarichi e la diaria. La moltiplicazione degli incarichi
istituzionali (assessori, capigruppo, uffici di presidenza
delle commissioni), nonché le decisioni su altre voci
(come le diarie) fa sì che la retribuzione in realtà
raggiunga e superi spesso quella dei parlamentari
nazionali. Per esempio in Campania (che guida questa
classifica con 14 milioni di spese l'anno, per 60
consiglieri) si è calcolato che un consigliere regionale
guadagna in media 2000€ al mese in più di un
parlamentare. Il consiglio di presidenza della regione
Lazio può decidere di elevare l'indennità mensile degli
eletti fino a un massimo di 9.947€.
Complessivamente, si può calcolare un costo, per la
retribuzione (a oggi) di 1.118 persone, di oltre 150 milioni
di € l'anno.

I CONSIGLIERI REGIONALI
Per i consiglieri regionali la ricerca si fa meno agevole
perché i dati non sono pubblicati in modo trasparente (fa
eccezione la Toscana) e c'è una notevole riluttanza a
fornirli anche su richiesta. Ciascuna regione può decidere
autonomamente; tutte hanno scelto di ancorare
l'indennità base a quella parlamentare, con percentuali
che variano da regione a regione, passando dal 65 al
100% (la Sicilia).

In secondo luogo, il parlamentare che voglia far bene il
suo mestiere deve sopportare costi rilevanti: un ufficio
nel collegio, spostamenti, collaborazioni etc.
In terzo luogo, in alcuni partiti, per antica tradizione il
parlamentare versa una quota rilevante dell'indennità al
suo partito.
Una recente indagine del "Sole - 24 Ore" ha fornito in
proposito i dati relativi al 2004, che riportiamo nella
tabella 7.

La tabella 8 elenca le cifre regione per regione.
I dati relativi alle diarie mensili sono incompleti perché le
regioni interessate non hanno fornito indicazioni precise.
Il totale è pertanto inferiore al dato effettivo perché
calcolato sulla base delle cifre certe.

TABELLA 7.
Quanto versano i parlamentari ai partiti:
Quota mensile in %
Pre 55%
Pd 50%
Ds 40%
Lega 35%
Verdi 33%
Udc 10%
Forza Italia 9%
Alleanza nazionale 9%
Margherita 9%

Ipotizzando un valore medio uniforme il totale annuo per
la voce diaria sarebbe intorno ai 43 milioni di €.
TABELLA 8.
Retribuzione dei consiglieri regionali:
Regioni/Consiglieri/Indennità mens./Diaria mens.:
- Lazio 70 8.082 4.003 fino a 9.947.
- Abruzzo 40 8.802 variabile.
- Calabria 50 9.947 variabile.
- Campania 60 9.947 6.465.
- Emilia-Romagna 50 8.082 2.621.
- Liguria40 8.082 1.601-2.281.
- Lombardia 80 8.082 2.602.
- Marche 40 8.082 2.602.
- Molise 30 8.082 2.602.
- Toscana 65 8.082 929.
- Piemonte 63 10.569 variabile.
- Puglia 70 9.947 1.613.
- Basilicata 30 8.082 variabile.
- Veneto60 8.082 2.602.
- Umbria 30 9.947 variabile fino a 4.033.
- Sicilia 90 12.434 4.033.
- Friuli 60 8.704 variabile.
- Trento 35 9.947 3.302.
- Bolzano 35 9.947 3.302.

IL GOVERNO NAZIONALE E I GOVERNI REGIONALI
Per quanto concerne i membri del governo, ai ministri e ai
sottosegretari è attribuito uno stipendio pari al
trattamento economico complessivo previsto,
rispettivamente, per il personale dei gradi 1° e 2°
dell'ordinamento della pubblica amministrazione. Il
presidente del consiglio riceve il 50% in più di un ministro.
Se sono parlamentari, questa cifra si aggiunge
all'indennità. Se invece il ministro o il sottosegretario non
sono parlamentari, in base a una legge del 1999 gli è
corrisposta anche un'indennità pari a quella dei membri
del parlamento.
Per le giunte regionali, ogni regione può fare da sé;
12

- Valle d'Aosta 35 8.704 2.685.
- Sardegna 85 9.947 3.302.
TOTALE 1118 10.352.652€ 2.484.930.
TOTALE ANNUO 124.231.824€ 29.819.160.

10.001-30.000820 3.098,74 1.704,30 1.394,42 22,21
16.400.
30.001-5.000 154 3.460,26 1.903,14 1.557,11 36,15
4.620.
50.001-100.000 96 4.131,66 3.098,74 2.478,06 36,15
2.880.
100.001-250.000 29 5.009,63 3.757,22 3.005,77 36,15
1.160.
250.001-500.000 7 5.784,32 4.338,24 3.759,80 59,39
322.
Oltre 500.000 6 7.798,05 5.848,87 5.069,02 103,29
360.
COSTO ANNUO 8.101 191.088.824,16 65.327.039,16
119.046.

CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI E ASSIMILATI.
La novità introdotta negli ultimi anni è stata quella di
prevedere retribuzioni anche per gli eletti di comuni,
province, comunità montane, unioni di comuni e consorzi
tra enti locali, circoscrizioni e consigli di quartiere e infine
per i rappresentanti degli enti locali in "associazioni
internazionali, nazionali, regionali": un totale di quasi 200
mila persone.
La novità è stata introdotta, ancora una volta, un po' di
soppiatto. Una legge delega (n. 265 del 1999) ha dato
mandato al governo di regolamentare il regime delle
aspettative, dei permessi e delle indennità degli
"amministratori" degli enti locali. Il governo, nel
conseguente decreto delegato (che fa parte del "Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali", n. 267
del 2000), ha anzitutto stabilito che ai soli fini del
pagamento del compenso per "amministratori" devono
intendersi non solo i sindaci, i presidenti di provincia e gli
assessori, ma tutte le persone prima elencate. Per i
consiglieri, provinciali, comunali, ecc., il decreto delegato
parla di "gettone di presenza", ma aggiunge che gli enti
locali nella loro autonomia (benedetto federalismo!)
possono decidere di trasformarlo in indennità. Molti
comuni hanno stabilito nel loro statuto il diritto del
consigliere comunale a questa "trasformazione",
rinviando poi misure e criteri a un regolamento comunale
(art. 25 dello statuto di Milano) o a una delibera
consiliare (art. 17 dello statuto di Roma).

TABELLA 9B.
Retribuzioni di amministratori ed eletti nelle province:
Popolazione N.Province Presidenti Vicepresidenti
Assessori Consiglieri (gettone) N. Consiglieri.
Fino a 250.000 250.001-500.000 500.001-1.000.000
Oltre 1.000.000 25 46 23 9 4.131,66
5.009,63 5.784,32 6.972,17 3.098,74 3.757,22 4.338,24.
5.229,12 2.685,15 3.256,25
3.759,06 4.531,91 36,15 46,48 77,47 103,29 600 1.296
774 369
COSTO ANNUO 103 6.354.280,44 4.765.706,64 3.039.
TABELLA 9C.
Retribuzioni di amministratori ed eletti nelle comunità
montane:
Popolazione N.Comunità montane Presidenti Consiglieri
(gettone) N. Consiglieri.
Fino a 1.000 1 1.291,14 17,04.
1.001-3.000 4 1.446,08 18,08 66.
3.001-5.000 9 2.169,12 18,08.
5.001-10.000 54 2.788,87 18,08 1.715.
10.001-30.000185 3.098,74 22,21 5.942.
30.001-50.00065 3.460,26 36,15.
50.001-100.000 35 4.131,66 36,15 4.875.
100.001-250.000 4 5.009,63 36,15 222.
COSTO ANNUO 357 13.681.583,28 12.820.

La retribuzione, infatti, ancorché prevista dalla legge, non
è da essa determinata nel suo ammontare. Il testo unico
del 2000 attribuisce a un decreto del ministro dell'Interno
il compito di fissare l'ammontare dell'indennità a seconda
delle diverse categorie; nonché di aggiornarlo
periodicamente in base all'indice Istat di variazione del
costo della vita (per queste categorie è resuscitata la
scala mobile). Non finisce però qui, perché a loro volta
comuni, province, ecc. possono decidere di aumentare
l'indennità stabilita dal ministro. In questo micidiale e
tortuoso meccanismo, che ha rimpallato il potere di
decidere quanto devono guadagnare gli eletti locali dal
parlamento al consiglio dei ministri, da questo al ministro
degli Interni, e poi alla fine ai diretti destinatari, manca
una norma semplice semplice che preveda almeno
l'onere di rendere pubblico, nelle forme più adeguate, il
risultato finale. Comunque, dalla nostra faticosa ricerca
risultano i dati riportati nelle tabelle 9A, 9B, 9C:

***

I CONSIGLIERI DI CIRCOSCRIZIONE.

TABELLA 9A.
Retribuzioni di amministratori ed eletti nei comuni:
Popolazione N. Comuni Sindaci Vicesindaci Assessori
Consiglieri N. Consiglieri: (gettone)
Fino a 1.000 1.974 1.291,14 193,67 129,11 17,04 23.688.
1.001-3.000 2.656 1.446,08 289,21 216,91 18,08
31.872.
3.001-5.000 1.206 2.169,12 433,82 325,36 18,08
19.296.
5.001-10.000 1.153 2.788,87 1.394,43 1.254,99 18,08
18.448.

Attraverso i consigli di circoscrizione si è istituzionalizzata
l'idea della democrazia partecipativa nata negli anni’70,
stabilizzata nel 1990, e poi definitivamente - per così dire
- perfezionata con il testo unico del 2000.
Questa legge prevede che l'istituzione dei consigli
circoscrizionali (chiamati a volte municipi, quartieri o
consigli di zona) sia obbligatoria nelle città con più di 100
mila abitanti; ma la consente anche a comuni con più di
30 mila abitanti. Il risultato si può vedere nella tabella 10:

13

TABELLA 10.
Circoscrizioni e consiglieri circoscrizionali:
Comune Popolazione Circoscrizioni Consiglieri.
VALLE D'AOSTA
- Aosta 33.926 0 0.
PIEMONTE
- Torino 857.433 10 250.
- Novara 101.921 13 249.
- Alessandria 82.201 5 102.
- Asti 70.598 14 110.
- Cuneo 51.784 0 0.
- Biella 45.529 0 0.
- Vercelli 44.950 0 0.
- Verbania 30.079 0 0.
LIGURIA
- Genova 603.560 9 267.
- La Spezia 91.027 5 98.
- Savona59.889 5 75.
- Imperia 39.549 5 68.
- San Remo 50.549 6 60.
LOMBARDIA
- Milano1.182.693 9 369.
- Monza 117.068 5 90.
- Sesto San Giovanni 75.421 5 56.
- Cinisello Balsamo 72.402 3 45.
- Rho 51.181 5 60.
- Bollate46.244 4 44.
- Paderno D. 45.017 7 49.
- Segrate 32.142 6 66.
- Brugherio 30.617 4 28.
- Brescia 187.865 9 180.
- Bergamo 110.691 7 105.
- Varese 82.282 6 72.
- Gallarate 46.262 5 57.
- Como 78.315 9 144.
- Cantù 35.172 3 31.
- Pavia 71.074 5 75.
- Vigevano 54.672 3 36.
- Voghera 38.009 5 75.
- Cremona 69.444 0 0.
- Mantova 46.372 3 33.
- Lecco 45.507 5 64.
- Lodi 39.636 5 65.
TRENTINO - A. ADIGE
- Trento 104.844 12 194.
- Rovereto 33.175 7 95.
- Bolzano 93.079 5 55.
VENETO
- Venezia 266.181 6 196.
- Verona243.474 8 174.
- Padova203.350 6 117.
- Vicenza 106.069 7 147.
- Treviso 79.875 5 80.
- Rovigo48.179 0 0.
- Belluno 34.496 0 0.
FRIULI - V. GIULIA
- Trieste 209.520 7 128.
- Gorizia 35.401 10 132.
- Pordenone 48.599 6 96.
- Udine 94.759 7 105.
EMILIA-ROMAGNA
- Bologna 374.425 9 154.
- Modena 175.442 4 80.
- Parma 156.172 13 180.
- Reggio Emilia141.383 8 160.

14

Ravenna 138.204 10 200.
Ferrara130.461 8 160.
Rimini 128.301 6 120.
Forlì 108.363 5 100.
Cesena89.275 12 144.
Piacenza 95.132 4 64.
Faenza 53.369 5 60.
TOSCANA
Firenze 352.227 5 115.
Scandicci 49.837 6 54.
Sesto Fiorentino 45.748 5 25.
Prato 170.388 5 105.
Livorno 148.143 5 100.
Piombino 33.917 4 44.
Arezzo91.582 6 96.
Pistoia 83.936 3 48.
Pisa 85.379 6 120.
Lucca 79.783 9 111.
Viareggio 58.180 4 48.
Capannori 40.699 4 44.
Camaiore 30.013 4 44.
Grosseto 69.899 8 102.
Massa 66.097 5 90.
Carrara 65.560 5 60.
Siena 48.844 5 90.
UMBRIA
Perugia 148.575 13 208.
Foligno 49.122 8 131.
Terni 103.964 9 162.
MARCHE
Ancona 100.402 5 100.
Senigallia 41.334 4 48.
Jesi 39.213 3 12.
Pesaro 90.311 8 86.
Fano 57.374 6 78.
Ascoli Piceno 50.135 9 144.
Macerata 41.020 6 55.
ABRUZZO
Pescara 115.197 5 75.
Montesilvano 39.133 3 45.
L'Aquila 63.121 12 144.
Chieti 50.171 0 0.
Teramo 47.935 0 0.
LAZIO
Roma 2.459.776 19 475.
Civitavecchia 47.349 4 40.
Guidonia Montecelio 68.525 9 144.
Albano Laziale 33.286 3 30.
Marino30.626 3 45.
Latina 108.771 7 126.
Formia35.758 4 56.
Cisterna di Latina 31.839 5 60.
Viterbo 57.307 10 146.
Frosinone 45.128 3 48.
Rieti 41.394 3 54.
MOLISE
Campobasso 46.860 0 0.
PUGLIA
Bari 312.452 9 135.
Barletta 90.602 3 51.
Taranto 201.349 6 66.
Foggia 146.072 6 90.
Manfredonia 56.773 5 60.
Brindisi 91.664 6 82.
Fasano 38.359 2 12.

-

Lecce 83.237 5 66.
Nardò 30.807 5 75.
CAMPANIA
- Napoli 993.386 21 427.
- Giugliano in Campania 91.265 4 40.
- Pozzuoli 78.758 4 48.
- Casoria 77.546 1 15.
- Castellammare di Stabia 66.413 5 40.
- Nola 32.721 2 18.
- Salerno 144.078 0 0.
- Caserta 75.005 0 0.
- Benevento 61.486 0 0.
- Avellino 52.568 7 113.
BASILICATA
- Potenza 69.295 0 0.
- Matera 57.075 0 0.
CALABRIA
- Reggio Calabria 179.384 15 315.
- Catanzaro 93.540 4 44.
- Cosenza 71.792 0 0.
- Crotone 51.182 1 20.
- Vibo Valentia 35.124 0 0.
SICILIA
- Palermo 652.640 8 120.
- Catania 306.464 10 156.
- Messina 236.621 14 240.
- Siracusa 121.000 10 124.
- Ragusa68.346 6 57.
- Trapani 67.456 0 0.
- Caltanisetta 60.878 0 0.
- Agrigento 52.953 5 45.
SARDEGNA
- Cagliari 158.351 6 120.
- Quartu S. Elena 67.275 4 30.
- Carbonia 30.377 5 60.
- Sassari 112.959 6 100.
- Olbia 40.746 0 0.
- Nuoro 36.281 0 0.
TOTALE 790 12.541.

Per la retribuzione dei consiglieri circoscrizionali è ancora
più difficile fare i conti. Hanno diritto a un gettone di
presenza, trasformabile in indennità calcolata sulla base
del sistema di rinvii da una fonte all'altra, del quale
abbiamo già parlato, complicato ulteriormente dal fatto
che per molti comuni l'istituzione di questi organi è
facoltativa e il numero
dei componenti è variabile. Il dato di riferimento può
essere costituito dal tetto della retribuzione, che non può
superare un terzo delle indennità massime previste per il
presidente.
Chi ha provato a quantificare parla di un costo annuo
complessivo oscillante tra un minimo di 61,3 milioni e un
massimo di 117,4 milioni. La cifra di 950€ mensili per
ciascuno dei 427 consiglieri di circoscrizione di Napoli, e
di circa 1500€ per i 156 consiglieri circoscrizionali di
Catania (fonti, rispettivamente, "Il Mattino" e "La
Stampa") corrisponde per un giovane meridionale a una
buona retribuzione.
Non sorprende quindi che, proprio a Catania, si sia
realizzato l'exploit delle 4 liste definite autonomiste
presentate dall'onorevole Raffaele Lombardo, che hanno
superato complessivamente il 20% dei voti.
Una recente indagine del "Sole - 24 Ore" ha fornito i dati
relativi al 2004, che riportiamo nella tabella 11.

Alcuni dati colpiscono: a Roma ci sono 5.178 persone per
ogni eletto, ad Ascoli Piceno il rapporto è di 348 a 1.
Realtà certo profondamente diverse; meno facile è capire
perché Messina abbia il doppio dei consiglieri
circoscrizionali di Palermo che pure ha il triplo degli
abitanti.
Servono davvero i consigli circoscrizionali? Anche per
città medio-piccole? Qualcuno non ne è convinto; tra
questi, gli amministratori diessini di Salerno. La città ha
144 mila abitanti e quindi per legge sarebbe obbligata a
dar vita ai consigli circoscrizionali. Ma l'amministrazione
obietta che le spese per la sede, la struttura, il bilancio
sarebbero insopportabili per le risorse già scarse in una
città con molti problemi.

Così cresce la nuova burocrazia elettiva ha titolato "Il
Sole - 24 Ore" nel pubblicare la sua inchiesta sul
"decentramento fai da te".

TABELLA11.
Retribuzione lorda dei consiglieri circoscrizionali:
Consiglieri Presidente (gettone) (indennità mensile)
- Torino 67,14 3.953,54.
- Milano 61,00 4.000,00.
- Venezia 40,00 2.400,00.
- Bologna 31,18 3.193,00.
- Firenze 51,00 3.264,00.
- Napoli 40,00 (netto) 2.000,00.
- Roma 71,83 4.224,00.
- Bari 40,54 4.151,53.
- Palermo 92,85 5.000,00.

Era questo che aveva in mente il legislatore quando ha
deciso di istituzionalizzare i consigli circoscrizionali e
retribuirne i componenti? Non è di questo parere
l'onorevole De Luca, che nella citata proposta di legge
parla di "una pura moltiplicazione burocratica e una
dispersione non bilanciata da un'effettiva partecipazione
democratica".
E in effetti è legittimo domandarsi, a proposito delle
circoscrizioni comunali: quanto è rimasto dell'idea iniziale
della partecipazione popolare dal basso alla democrazia e
quanto le relative elezioni sono diventate il più grande
maxiconcorso pubblico in Italia, come ha detto Massimo
D'Alema?

Per la partecipazione - dicono i salernitani - è preferibile
la spontaneità dei comitati di quartiere. Per questo fanno
ostruzionismo all'attuazione della legge; e intanto il
parlamentare Ds Vincenzo De Luca, già sindaco di
Salerno e tuttora consigliere comunale, ha presentato
una proposta di legge per alzare a 300 mila abitanti il
limite per l'obbligo di costituire le circoscrizioni.
Approvato recentemente dalla camera, il provvedimento è
ora all'esame del senato.

La più grande azienda pubblica italiana: "Politica S.p.A."
Emerge, dall'insieme dei dati che abbiamo raccolto, che
quasi 200mila persone in Italia sono retribuite per essere
state elette o per avere un incarico di governo.
Che cosa sta accadendo?
15

Che il mandato elettivo sta diventando un vero e proprio
lavoro: una nuova forma di lavoro dipendente. Un
parlamentare europeo, nazionale, un consigliere
regionale, come abbiamo visto, ricevono una retribuzione,
hanno l'assistenza sanitaria integrativa, hanno diritto alla
pensione anche se il periodo "lavorativo" è stato
brevissimo, a fine mandato ricevono la liquidazione.
La novità degli ultimi anni è che il sistema si sta
estendendo ai rami medio-bassi del mondo politico.
Intendiamoci, è giusto che un sindaco di un comune
medio-grande o un presidente di provincia sia
compensato per l'attività che svolge a tempo pieno. Ma
sono un migliaio di persone.

Un tempo i partiti di massa controllavano politicamente
gli eletti, oggi troppo spesso si sta nei partiti solo per
essere eletti o si viene eletti senza nemmeno entrare nei
partiti. L'eletto, a quel punto, di fatto non risponde più a
nessuno. Ha i soldi, ha una segreteria, dirige di fatto le
strutture di partito. Il conformismo di partito diventa
imperante. Chi si metterà contro il gruppo dirigente locale
se sa che per tale via sarà estromesso dalla "carriera"?
Perché questo aumento quantitativo sia delle retribuzioni
sia dei destinatari delle medesime? Non c'è stato
soltanto l'egoismo di un ceto. Dopo Tangentopoli il
finanziamento pubblico sembrava non esserci più e
inoltre si riteneva che retribuire amministratori ed eletti
avrebbe consentito di evitare tentazioni eccessive a chi si
trova a decidere a volte questioni di grande rilevanza
economica.

Se il numero delle persone retribuite aumenta nella
misura prima indicata (aggiungendo tutti gli eletti), a
parte i costi, è la qualità del sistema che cambia.
Il costo complessivo è rilevantissimo, a carico del bilancio
degli enti locali. Nell'autunno 2005 il comune di Bari è
dovuto ricorrere a una manovra aggiuntiva: la spesa di
2.800.000€ stanziata in bilancio per i compensi dei
consiglieri comunali e circoscrizionali si è rivelata
insufficiente.

Ma c'è stata anche l'ideologia: il partito leggero, il
rapporto diretto tra eletto e cittadino e così via; e quindi
l'esaltazione del ruolo dell'eletto rispetto a quello del
partito. Gli effetti sono stati però negativi. Il punto
fondamentale, ripetiamolo ancora una volta, è che la
politica ha dei costi, e fra questi rientrano quelli di
stipendiare persone che dedicano tutto il loro tempo
all'attività politica. Accade in tutto il mondo, compresi gli
Stati Uniti d'America. È un punto essenziale, perché
nessuna struttura può reggere senza persone che se ne
occupino professionalmente. La categoria dei politici di
professione ha espresso del resto in Italia, nella storia
repubblicana, alcuni dei maggiori statisti del nostro
Paese.

Abbiamo usato la parola "retribuzioni", perché qui è il
nodo del problema. L'articolo 69 della Costituzione parla
di "indennità", e questa formalmente sarebbe ancora la
voce base della "retribuzione". L'idea che motiva la
norma costituzionale, frutto di un'antica rivendicazione
della sinistra e delle forze democratiche, è che il
parlamentare abbia nella società un suo lavoro, che verrà
sospeso durante il mandato.
Quel lavoro può essere certamente e a lungo è stato per
qualcuno, soprattutto per la sinistra, la professione della
politica. Ma è comunque un altro lavoro rispetto
all'attività di rappresentante dei cittadini, e si definisce
precisamente come lavoro di dipendenti di un partito
politico. Ogni organismo associativo e volontario ha
bisogno di una struttura burocratica per funzionare, da
Confindustria alle associazioni ambientaliste o di
beneficenza. I più capaci diventano dirigenti e, per i
partiti, hanno tutti i titoli per essere eletti e per
governare, alla pari di coloro che nella società svolgono
una diversa attività lavorativa, autonoma o dipendente.

Ma ciò è del tutto diverso dal fenomeno in atto, che
trasforma surrettiziamente le "indennità" di eletti e
amministratori in strumenti di finanziamento dei partiti, e
soprattutto di retribuzione per i politici. Si calcoli invece
quanto serve per i dipendenti dei partiti, e se ne tenga
conto in un sistema pubblico e trasparente del
finanziamento della politica. Chi è eletto si accontenti di
una indennità ben più modesta di quella attuale.
Chi non se la sente scelga un'altra attività.
Come ammoniva Max Weber nei primi anni della
Repubblica di Weimar, un sistema democratico non regge
se "tutti vivono di politica e nessuno vive per la politica".
La politica deve tornare ad attirare chi la considera un
luogo alto nel quale far valere le idee nelle quali crede (e
su questo parametro, certo, misurare anche la propria
legittima ambizione personale). E non deve più essere
una carriera nella più grande azienda pubblica italiana.

Nel nuovo sistema, invece, è quello di eletto che sta
diventando un posto di lavoro di nuovo genere, una
carriera che assicura a un numero crescente di persone
lo stipendio, la pensione, la liquidazione, l'assistenza, i
benefit e anche privilegi non funzionali al mandato
popolare. La rappresentanza elettiva diventa attività
professionale retribuita.
Di recente questo fenomeno è stato segnalato con
allarme proprio da una persona che ha scelto il lavoro
politico per professione: Massimo D'Alema. Ha parlato di
un processo di professionalizzazione della politica che è
frutto della crisi dei partiti.

I CONTI DELLA "POLITICA S.P.A."
Tiriamo ora le somme e facciamo quattro conti.
Nella tabella 12 indichiamo quante sono le persone che
vivono di politica (gli eletti ai diversi livelli del sistema
rappresentativo), e aggiungiamo le persone che vivono
accanto alla politica (i destinatari di incarichi e
consulenze nel settore pubblico allargato, dei quali
parleremo nel prossimo capitolo).

Non c'è solo un problema di costi eccessivi che vanno
ridotti. C'è una distorsione profonda delle funzioni della
politica e di quelle della rappresentanza, che sono
entrambe importanti ma non devono coincidere. Gli eletti
stanno sostituendo i partiti. Ma i partiti non devono
schiacciarsi sulle istituzioni, devono operare nella società.
16

TABELLA 12.
Il personale della "Politica S.p.A."
Cariche e incarichi Numero:
- Parlamentari europei 78.
- Parlamentari nazionali 951.
- Consiglieri regionali 1.118.
- Consiglieri provinciali 3.039.
- Consiglieri comunali 119.046.
- Consiglieri circoscrizionali 12.541.
- Consiglieri comunità montane 12.820.
TOTALE ELETTI 149.593.
Incarichi e consulenze 278.296.
TOTALE GENERALE
427.889.

***

PARTE QUARTA
Gli amici degli amici.
Incarichi e consulenze:
un esercito di quasi 300 mila persone.
Un costo crescente della politica è dato dalla facoltà degli
eletti, sempre più generosamente riconosciuta dalla
legislazione, di conferire incarichi ai propri dipendenti, di
assumere consulenti e collaboratori esterni alle P.A., di
stipulare con l'alta dirigenza contratti a tempo la cui
retribuzione è libera, cioè non vincolata né dalla legge né
dalla contrattazione collettiva.
Si tratta di un esercito di quasi 300 mila persone (fra
dipendenti, collaboratori esterni e consulenti) che devono
alla politica e alle sue alterne vicende il prestigio, il
denaro e talvolta persino il posto.

La tabella 13 dà un quadro complessivo, approssimato
per difetto, dei costi del sistema.
TABELLA 13.1
costi della "Politica S.p.A.":
Comparto Costi annui:
- Parlamentari europei 11.638.770.
- Deputati 124.263.720.
- Senatori 63.315.324.
- Consiglieri regionali 124.231.824.
- Presidenti di provincia 6.354.280.
- Vicepresidenti di provincia 4.765.706.
- Sindaci 191.088.824.
- Vicesindaci 65.327.039.
- Presidenti comunità montane 13.681.583.
- Incarichi e consulenze (interni ed esterni alla pubblica
amministrazione) 958.371.922.
- Finanziamento ai partiti 196.435.645.
- Contributi ai gruppi parlamentari 92.293.321.
TOTALE -1.851.767.958€

Nell'ultimo decennio le regole sulla dirigenza pubblica
hanno subito un cambiamento profondo. Le posizioni di
vertice (circa 400 per l'amministrazione centrale) sono
oggi attribuite con contratto individuale, di durata
temporanea, che stabilisce anche l'ammontare della
retribuzione (che quindi non è più predeterminata in
modo uniforme).
È possibile anche dare ai dirigenti incarichi aggiuntivi,
retribuiti a parte. Inoltre, entro una certa percentuale,
può diventare alto dirigente anche un estraneo alla
pubblica amministrazione o un pubblico dipendente delle
fasce inferiori: si parla di
"contratto di dirigenza esterna". Si aggiunga che si è
moltiplicata la possibilità di nominare staff personali del
ministro o del sindaco o del presidente di regione o
provincia; nonché di affidare consulenze di vario genere
(che a volte riguardano materie per le quali c'è già un
dirigente).

Dall'elenco di cifre contenute nelle tabelle emergono
due dati. Il primo è che dalla politica trae il reddito - o
integra il reddito - un esercito di quasi mezzo milione di
persone. Il secondo è il costo dell'esercito. Nella tabella
13 la somma è di un miliardo e 850mila €. Ma questa
cifra è molto al di sotto della realtà, perché misura
soltanto i costi per i quali è stato possibile disporre di
cifre precise. Da essa, infatti, sono escluse alcune voci
davvero rilevanti. Ne citiamo alcune. La presidenza della
repubblica, che ha una dotazione ufficiale dallo Stato ma
non un bilancio pubblico. La presidenza del consiglio dei
ministri, i ministri, i viceministri, i sottosegretari. Gli uffici
di presidenza di camera e senato e delle regioni.

Infine, a completare il quadro, c'è il fenomeno che ha
attecchito con particolare vigore nel sistema regionale e
locale: quello degli enti inutili, particolarmente con la
diffusione delle "società miste".
La presidente della regione Piemonte, Mercedes Bresso,
ha parlato delle nomine di sottogoverno e delle
corrispondenti retribuzioni come del problema principale;
lo ha definito "una fonte importante di debito pubblico", e
ha annunciato la sua intenzione di tagliare gli enti inutili e
le retribuzioni degli amministratori, nonostante le
pressioni fortissime derivanti dal fatto che "questi posti di
sottogoverno sono diventati una forma di compensazione" per i politici.

Gli apparati, le indennità, le diarie e i gettoni dei
presidenti e degli assessori regionali, provinciali e
comunali e dei consiglieri provinciali, comunali,
circoscrizionali, delle comunità montane e delle
associazioni dei comuni.
I costi dei dipendenti dei partiti e dei collaboratori dei
singoli parlamentari (i cosiddetti portaborse). I consiglieri
di amministrazione di enti e società pubbliche e
parapubbliche. Se tutti questi costi fossero trasparenti,
pubblicati e quindi quantificabili con precisione, la
somma finale sarebbe probabilmente vicina al doppio di
quella da noi indicata, vale a dire fra i 3 e i 4 miliardi di €
annui.

Questi enti sono in effetti il luogo principale della
lottizzazione fra partiti e partitini. Né si tenta di
nasconderlo, se dopo le recenti nomine in Calabria (135
rappresentanti della regione in vari enti) il coordinatore
regionale del partito che fa capo nazionalmente a Mario
Segni ha tenuto a ringraziare pubblicamente il presidente
della regione per la visibilità data al Patto dei
liberaldemocratici della Calabria nelle nomine negli enti
subregionali, giusto corrispettivo dell'impegno assunto
dai liberaldemocratici per consentire la sua elezione per il
17

vero cambiamento della Calabria" (citazioni testuali). Il
presidente del consiglio regionale della Toscana, Riccardo
Nencini, ha a sua volta presentato una proposta di legge
per eliminare gli enti inutili ("Neanch'io conosco il
numero esatto degli enti regionali" ha detto) e per
impedire i doppi incarichi.

e studiosi fanno parte, né della comunità nella quale sono
chiamati a esercitare una funzione di leadership e di
orientamento dell'opinione pubblica. Se poi ci capita ogni
tanto di avvertire un fragoroso silenzio della società
civile, non dobbiamo meravigliarci più di tanto.

In breve: molte possibilità di nomine "politiche", interne
ed esterne alla pubblica amministrazione; molte
possibilità di retribuzioni elevate o elevatissime. Una
crescente "zona grigia" dentro o intorno alla pubblica
amministrazione, che non solo comporta una spesa molto
elevata senza che sia possibile controllarne gli ipotizzati
vantaggi, ma crea una rete di relazioni e di condizionamenti reciproci, di concorrenza sleale nella società
civile, che contribuisce al degrado del rapporto tra
politica e società e tra politica e amministrazione. Una
forma di "corruzione legalizzata".

QUANTO COSTANO GLI AMICI DEGLI AMICI?
Proviamo anche qui anzitutto a quantificare il fenomeno.
Dovrebbe essere facile, perché l'articolo 53 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 prevede che tutti questi
incarichi e consulenze debbano essere comunicati
annualmente al dipartimento della Funzione pubblica
presso la presidenza del consiglio dei ministri, con
l'indicazione della ragione dell'incarico e dell'ammontare
dei compensi. Il dipartimento, a sua volta, traduce questi
dati in un'anagrafe delle prestazioni e degli incarichi e ne
riferisce al parlamento.

Se un funzionario pubblico sa che avere incarichi ben
remunerati e consulenze aggiuntive dipende dalla volontà
di chi governa ai vari livelli, sarà libero fino in fondo di
operare "al servizio esclusivo della Nazione", come
richiede la nostra Costituzione?

Il dipartimento ci sta provando, e la prima relazione al
parlamento, contenente i dati relativi al 2003, è stata
presentata. Ma con l'avvertenza che si tratta ancora di
dati approssimati per difetto. Dice la relazione che le
amministrazioni intendono il linguaggio legislativo con
"un'accezione molto variegata"; che spesso le modalità di
c o n fe r i m e n t o d e l l ' i n c a r i c o s o n o c l a s s i f i c a t e
dall'amministrazione che invia i dati sotto la voce
"altro" (cioè non dicono come); che non tutte le
amministrazioni hanno comunicato i dati per via
telematica (come chiesto dal governo), per cui al
dipartimento si sta lavorando per aggiornare il sistema.

Se l'alta dirigenza è nominata e revocata dai politici, che
ne fissano altresì individualmente la retribuzione, potrà
operare davvero in modo imparziale, come sempre la
Costituzione vuole? E uscendo dalla sfera dei pubblici
dipendenti, se regioni ed enti locali, pur disponendo di
propri uffici legali, si fanno assistere da avvocati del
libero foro scelti discrezionalmente, si può essere sicuri
che ciò serva per disporre delle più raffinate elaborazioni
giuridiche a difesa dell'ente, e non invece per crearsi una
"clientela"?
E l'editorialista del "Mattino", intervenuto più volte
criticando chi - come gli autori di questo libro - aveva
denunciato gli sprechi e la moltiplicazione degli incarichi
nella regione Campania, non dovrebbe far sapere
contestualmente di essere stato nominato consulente
della regione medesima con una retribuzione parametrata
al 50% dell'indennità dei consiglieri regionali? O il conflitto di interessi, in Italia, riguarda solo Silvio Berlusconi?

Vediamo comunque nelle tabelle 14A e 14B i dati forniti
nella relazione al parlamento, che si riferiscono a quanto
si è potuto raccogliere nella banca dati informatica fino al
5/11/2004, riguardo all'anno 2003. Nel 2004 questi
costi sono ulteriormente aumentati. Al momento si
dispone solo della cifra complessiva: nel database, il
27/09/2005 risulta un aumento del 19% della spesa per
incarichi a soggetti esterni (collaboratori e consulenti)
conferiti da tutte le pubbliche amministrazioni nel loro
insieme.
Il totale passa da 918.049.593 a 1.095.276.898 €.

Amministrazioni parallele, incarichi e consulenze
provocano, invero, un effetto collaterale, forse poco
visibile e avvertito, ma assai rilevante. Un effetto che
tocca il rapporto fra la politica e l'ampio e variegato
mondo delle competenze.

Cerchiamo di capirne un po' di più.
Per il governo centrale, almeno, si sa di che cosa si tratta.
Nella relazione sul bilancio 2004 dello Stato (inviata alle
camere a fine giugno), la corte dei conti dà un giudizio
molto critico sui collaboratori dei ministri, sottolineando il
carattere "pletorico" degli uffici di diretta collaborazione
"rispetto all'esigenza che i ministri siano dotati di
efficienti strutture di staff". Segnala anche "la frequente
sovrapposizione delle loro funzioni a quelle dell'amministrazione attiva", fino al punto che in alcuni casi sono
state attribuite ai collaboratori risorse finanziarie che
avrebbero dovuto invece essere assegnate ai dipendenti
amministrativi.

E qui che la politica si mette in contatto con quella che
può considerarsi la punta di diamante della società civile
e cioè il mondo dei saperi. Ma questo comporta che, se il
rapporto non è impostato in modo corretto, gli effetti si
propagano lontano.
L'uso clientelare del potere nel rapporto con le
competenze e i saperi indebolisce la società civile nella
sua essenziale funzione di valutazione critica e di
proposta nei confronti della politica. L'abnorme ampliarsi
dell'ambito del rapporto fiduciario tra singoli politici e
singoli componenti delle professioni e delle competenze è
sicuramente nell'interesse di quei politici, è sicuramente
nell'interesse di quei professionisti e di quegli studiosi,
ma non è nell'interesse né dei mondi di cui professionisti

I dati sono riportati nella tabella 15.
Si è già accennato, nel precedente capitolo, al peso
preponderante e crescente che questo meccanismo ha
assunto nelle regioni e negli enti locali, come risulta
anche dalle tabelle 14A e 14B.
18

TABELLA 14A.
Incarichi conferiti e compensi liquidati a consulenti e
collaboratori esterni nel 2003:
Comparto Incarichi Compensi:
N. % € %:
- Ministeri 13.696 6,9 50.447.789 6,7.
- Enti pubblici non economici 4.063 2,1 21.451.174 2,8.
- Magistratura 4 0,0 2.039 0,0.
- Regioni e autonomie locali 93.904 47,6 400.378.191
53,1.
- Sanità 11.984 6,1 99.506.499 13,2.
- Scuola 38.776 19,6 57.650.381 7,6.
- Università 31.306 15,9 82.565.473 10,9.
- Enti di vigilanza 200 0,1 3.264.559 0,4.
- Ricerca 3.386 1,7 15.958.814 2,1.
- Vigili del fuoco
- e monopoli di Stato 94 0,0 22.601.380 3,0.
- Forze armate e polizia 28 0,0 226.564 0,0.
- TOTALE 197.441 100,00 754.052.863 100,00.

-

Ministero delle Politiche agricole e forestali
11.786.936,46.
- Ministero per i Beni e le attività culturali
18.576.125,95.
- Ministero della Salute10.611.770,56.
TOTALE 1.375.998.561,14.
La ragioneria dello Stato cerca disperatamente di
conoscere i dati esatti: il ragioniere generale, con
apposita circolare, ha invitato - ai fini della preparazione
della legge finanziaria per il 2006 - le amministrazioni
interessate a inviare alla corte dei conti tutte le
informazioni sulle consulenze.
Per la verità, come abbiamo visto, già ciò sarebbe dovuto
accadere in base alla legge. In effetti, c'è un enorme
problema di conoscenza, di trasparenza. Le voci per
spese di rappresentanza, consulenze, ecc., che nel
bilancio dello Stato sono evidenziate, sono invece
nascoste nelle pieghe dei bilanci regionali sotto le voci
più disparate. Il decreto legislativo n. 76 del 2000 lo
consente, perché ha attribuito alle singole regioni il
potere di stabilire un proprio sistema di classificazione
delle spese di bilancio. Positiva eccezione a questo deficit
di trasparenza è la provincia di Bolzano, dove una legge
provinciale del 2001 ha imposto la pubblicazione sul sito
della provincia dell'incarico e dell'ammontare
dell'importo. Ma poi questi consulenti servono davvero?

TABELLA 14B.
Incarichi conferiti e compensi liquidati a dipendenti
pubblici nel 2003:
Comparto Dipendenti Incarichi Compensi :
N. % € % € %
- Ministeri 9.883 12,2 20.530 13,6 21.288.479 10,4.
- Enti pubblici non economici 429 0,5 839 0,6 685.484
0,3.
- Magistratura 224 0,3 530 0,4 613.164 0,3.
- Regioni e autonomie locali 23.510 29,1 44.420 29,4
61.940.480 30,3.
- Sanità 13.719 17,0 24.118 16,0 29.780.435 14,6.
- Scuola 18.229 22,5 31.040 20,6 30.342.674 14,9.
- Università 12.739 15,8 24.446 16,2 55.663.352 27,2.
- Enti di vigilanza 34 0,0 61 0,0 108.558 0,1.
- Ricerca 451 0,6 808 0,5 1.009.599 0,5.
- Vigili del fuoco e monopoli di Stato 432 0,5 1.237 0,8
1.126.063 0,6.
- Forze armate e polizia 1.146 1,4 2.755 1,8 1.751.680
0,9.
- Altri 59 0,1 74 0,0 9.091 0,0.
TOTALE
80.855 100,00 150.858 100,00 -204.319.059 100,00.

C'è chi ne dubita e il dubbio è fondato, se il sindaco di
Bari, Michele Emiliano, ha affidato una consulenza,
retribuita con oltre 100 mila € l'anno, "per la
progettazione e l'implementazione di nuovi modelli di
lavoro nella Giunta municipale nell'ottica della
condivisione e della pianificazione strategica degli
interventi degli amministratori".
Che cosa esattamente debba fare questo consulente, è
materia di vivace discussione nel centrosinistra barese.
Un dato certo è che l'incarico è stato affidato a un
membro dello staff di Emiliano durante la campagna
elettorale.
A questa situazione si cerca ora di porre riparo: il
parlamento ha approvato (legge n. 168 del 2004) una
disciplina che fissa criteri più rigorosi e un tetto per le
spese di rappresentanza e di consulenza.

TABELLA 15.
Costo degli staff dei ministri:
Amministrazione Costi:
- Ministero dell'Economia e delle finanze
45.203.589,14.
- Ministero delle Attività produttive 14.634.457,31.
- Ministero del Lavoro e delle politiche sociali
10.638.287,47.
- Ministero della Giustizia 41.374.743,28.
- Ministero degli Affari esteri 12.710.575,51.
- Ministero dell'Istruzione, università e ricerca
21.918.866,42.
- Ministero dell'Interno 96.212.881,34.
- Ministero dell'Ambiente e tutela del territorio
472.087.803,27.
- Ministero delle Infrastrutture e traspor ti
422.799.523,93.
- Ministero delle Comunicazioni 10.038.207,07.
- Ministero della Difesa 187.404.793,43.

Il quesito è: si cerca ora di chiudere la stalla, ma quando
e perché i buoi sono scappati? E quali sono i rimedi
davvero efficaci? Ne parleremo nel capitolo VIII.

***

19

Ne segue che nella scelta è determinante l'accordo
politico. In regime di coalizione, ciò comporta che il
direttore delle diverse Asl operanti in ciascuna regione sia
subappaltato a una forza politica, che lo sponsorizza e lo
tutela. Il suo destino - oggi, molto ben retribuito - dipende
da quella forza politica. In sintesi, il manager è molto
potente sull'azienda, estremamente debole verso la
politica. Ed è per questo che la leggenda metropolitana
narra di strutture sanitarie subappaltate - a loro volta - a
questa o a quella forza politica, in virtù dell'appartenenza
dei vertici aziendali legati a filo doppio con quella forza.
Con la conseguenza che scelte aziendali e carriere si
fanno solo se viene l'ok dalle persone giuste.

CAPITOLO QUINTO
IL CASO DELLA SANITÀ.
PRIMARI E MANUALE CENCELLI.
A settembre di quest'anno, in Campania e in Lombardia
sono stati denunciati casi di lottizzazione nelle nomine
mediche. In Campania un deputato di An ha distribuito ai
giornali le intercettazioni di telefonate nelle quali un
parlamentare Ds insisteva con determinazione con il
manager di una Asl perché revocasse la nomina del
direttore sanitario e nominasse un'altra persona. E non
perché era suo amico, o vicino ai Ds, ma perché spiegava al telefono il parlamentare - quel posto era in
quota ai Verdi, che altrimenti minacciavano ritorsioni.
(Per la cronaca, quel manager tenne duro.).

Quanto di vero ci sia non può dirsi con certezza; anche se
un fondamento ci deve essere, dal momento che il
segretario nazionale dell'Udeur, l'onorevole Clemente
Mastella, in un'intervista a un quotidiano nazionale, ha
difeso l'operato al riguardo della regione Campania e ha
reso merito al suo presidente Bassolino, che secondo
Mastella avrebbe "capito che sulle Asl mica si può
scegliere senza ascoltare la coalizione. Si danno i nomi, ci
si confronta, e poi si sceglie il meglio che c'è,
considerando anche l'appartenenza politica". E all'intervistatore che avanzava il dubbio che si potesse parlare di
spartizione partitica, l'onorevole Mastella rispondeva:
"Ecco i soliti paroloni neomoralisti. Questo è il vecchio,
caro, manuale Cencelli. Che è il massimo della
democrazia".

Episodi che segnalano all'opinione pubblica il segreto di
Pulcinella: la medicina italiana è a fortissimo rischio
lottizzazione.
Fedeli al nostro metodo di cercare di capire e di spiegare
le ragioni di quanto accade, dobbiamo in questo caso
risalire al 1978, quando in Italia si fece finalmente la
riforma sanitaria (legge n. 833) che istituiva il servizio
sanitario nazionale.
La riforma avveniva sotto il logo della democratizzazione.
Si voleva portare la sanità più vicina ai cittadini, perché il
rilievo del bene salute imponeva che fosse data ai
rappresentanti diretti del popolo una parola decisiva nel
governo dell'assistenza sanitaria. Con questa motivazione
si diedero rilevanti poteri alle unità sanitarie locali,
guidate da un comitato di gestione eletto dai
rappresentanti dei comuni.

CRITERI DI NOMINA DEI PRIMARI
È così che nascono i primari di partito, che hanno
raggiunto in più di una occasione l'onore delle cronache.
Purtroppo anche con notizie drammatiche, se ha ragione
il professor Carlo Marcelletti, primario di cardiochirurgia
pediatrica all'Ospedale civico di Palermo, quando, a
proposito della tragedia di bambini morti nel corso di
operazioni chirurgiche di routine, imputa la "malasanità"
siciliana al fatto che "tanti medici vengono assunti o
fanno carriera grazie a lobby, correnti di partito o mafia".

Accadde però che sulla sanità si allungarono le mani della
politica. La pratica dura ancora oggi, dopo oltre un quarto
di secolo e dopo il passaggio della materia alle regioni.
Eppure la sanità è uno dei settori in cui la separazione tra
politica e amministrazione dovrebbe essere rigorosamente salvaguardata.
A un osservatore distratto può sembrare che sia così.
Oggi prevale una visione aziendalistica della sanità, con
un'attenzione spasmodica ai costi e al rapporto costibenefici.

COME VENGONO NOMINATI I PRIMARI IN ITALIA?
Il meccanismo è semplice. Esiste una selezione tecnica
fatta da una commissione presieduta dal direttore
sanitario.
Ma la commissione conclude con una lista di idonei, tutti
alla pari. Curriculum e prova tecnica - che potrebbero
servire a fare una graduatoria fra chi, ad esempio, ha
un'esperienza più lunga e articolata, ha studi all'estero o
quant'altro - servono solo a escludere chi proprio è sotto
il limite della decenza
(a parte il fatto che questo è il paese in cui un'idoneità
non si nega a nessuno; tant'è vero che sovente tutti i
candidati sono dichiarati idonei). È evidente che si è
messo il primo mattone perché la scelta sia fatta
prescindendo dal merito e dal valore personale. Il
contratto, infatti, è stipulato poi dal manager, che può
scegliere chi vuole nella lista degli
idonei. Tanto ampia è la discrezionalità che i tentativi di
attaccare la scelta da parte dei perdenti davanti al
giudice amministrativo usualmente falliscono. E qui il

C'è chi dubita che sia giusto guardare in questo modo
alla sanità, ma la cosa non nasce in Italia e risponde a
tendenze generali che si riscontrano in tutti i paesi
avanzati. In Italia però se ne è data una peculiare
interpretazione. È ben vero che oggi ai vertici delle
aziende sanitarie locali, che hanno sostituito le Usi, e che
fanno capo alle regioni, non c'è un politico, ma un
manager, strettamente tenuto a osservare criteri di
efficienza aziendale. È ben vero che in teoria dovrebbero
esistere griglie di stretta valutazione dei risultati
conseguiti e che a questi dovrebbe legarsi il destino del
manager. Ma la realtà è un po' diversa.
Tutto parte dalla scelta dei manager. Qui la discrezionalità
del potere politico è amplissima: nella nomina, nella
valutazione dei risultati conseguiti, nella eventuale
conferma. Le griglie di selezione degli aspiranti - requisiti,
titoli, esperienza - sono evanescenti.
20

cerchio si chiude. Perché il manager troppo spesso
ascolta l'indicazione del politico di riferimento e fa le
scelte che questi gli indica.

chiara fama. E, soprattutto, va nominato primario il
vincitore, il primo in graduatoria. Questo sistema,
oltretutto, ripristinerebbe la possibilità di far valere le
proprie ragioni in giudizio, con speranza di successo,
contro una scelta arbitraria.
Infine, a chi tocca cambiare le regole? A nostro avviso,
anche alla regione. Soprattutto dopo la riforma del Titolo
V della Costituzione, la regione ha potestà legislativa in
materia di sanità. Al più si può pensare che sia una
potestà concorrente, con l'attribuzione allo Stato della
normativa di principio, alla regione di quella di dettaglio.
Anche in tal caso sarebbe difficile porre le modalità della
selezione di un manager o di un primario tra i principi,
ritenendole di conseguenza precluse alla regione.

Magari il prescelto sarebbe stato l'ultimo nella
graduatoria, qualora una graduatoria ci fosse stata. Ma
tant'è: erano tutti idonei. Ed ecco perché il medico
attento si procura un appoggio politico ancora prima di
presentare domanda per un primariato. Ecco perché
abbiamo alla fine il primario con la tessera.
Naturalmente, non è interesse del cittadino utente che il
primario abbia la tessera. Non sarà questo a renderlo
bravo. E anzi nasce il dubbio che il tempo che deve aver
speso ad agganciarsi al carro della politica avrebbe
potuto essere meglio speso. In ogni caso, il problema non
può essere riversato sui medici. Il punto è nell'attenzione
spasmodica che la politica ha nei loro confronti. Per il
semplice motivo che il medico è un grande attrattore di
voti. E siccome il ceto politico guarda anzitutto alla
capacità di creare consenso, può volere il medico che ha
gestito la sua carriera in un piccolo ambito locale
costruendo una solida rete di rapporti, più del luminare
che ha lavorato e acquisito notorietà all'estero, ma
rimane sconosciuto nel condominio, nel quartiere, nella
città, nella provincia. Il primo porta voti, il secondo no.
Un'altra leggenda metropolitana narra che i più esperti
possano con buona esattezza calcolare il valore in voti di
un direttore sanitario, di un primario, o di un medico di
base, conoscendo la struttura di appartenenza, la branca
di specializzazione o il parco clienti. Verità o fantasia?
Difficile dirlo. Ma un po' di vero deve esserci. I voti ci
sono, eccome.
E del resto basta vedere come nella composizione delle
assemblee elettive la presenza dei medici è elevata e
crescente. E non è certo un caso che tra gli eletti, al
contrario, non si vedano praticamente più operai.
Si può dire: che cosa c'entrano le regioni? La risposta è
semplice. Le regioni c'entrano perché la sanità è
sostanzialmente nelle loro mani, perché i fondi destinati
alla sanità sono intorno al 70% di un bilancio regionale,
perché il più duro contenzioso con lo Stato è sui fondi
sanitari, e infine perché la maggior parte dei debiti delle
regioni viene dalla sanità. Dunque, la regione ha un
grande interesse a una gestione efficiente della sanità. E i
cittadini hanno un grande interesse e che tale obiettivo
non si traduca in scelte di fatto clientelari, che non
possono che diminuire l'efficienza e aumentare i costi.
Che fare? Anzitutto, più rigore nella selezione dei
manager, dai requisiti di professionalità ed esperienza alle
modalità di valutazione e assegnazione della sede. Ad
esempio, costruendo una graduatoria di merito, e
lasciando la scelta della sede ai vincitori secondo l'ordine
in graduatoria.

***

CAPITOLO SESTO
LE CAUSE.
LA RIDUZIONE DEL CONTROLLO PENALE.
ABUSO D'UFFICIO E INTERESSE PRIVATO.
DAL CODICE ROCCO ALLA LEGGE DEL 1990
Ci si può domandare come mai tutto ciò che abbiamo fin
qui analizzato e raccontato possa accadere. Non ci sono
regole? Non ci sono filtri di controllo, meccanismi di
responsabilità? Chi sono e dove sono i controllori? Quali
le sanzioni?
È un capitolo amaro questo che si apre con tanti
interrogativi. Anticipiamo una sintetica risposta: negli
ultimi quindici anni le maglie della rete dei controlli e
delle responsabilità penali, amministrative, contabili e
politico-istituzionali sono diventate troppo larghe.
Cominciamo dai delitti e dalle pene.
In Italia il codice penale è ancora quello introdotto dal
fascismo, ma nel corso del tempo sono state apportate
modifiche, riforme, novelle, come dicono i giuristi. Un
paio di queste riguardano proprio la nostra materia. Il
codice Rocco prevedeva una serie di reati "contro la
pubblica amministrazione" (il peculato, l'interesse privato
in atti d'ufficio, l'omissione in atti d'ufficio, ecc.).
Prevedeva anche il reato di "abuso innominato d'ufficio"
che aveva la funzione residuale di punire i comportamenti
che non rientravano in uno degli altri reati di cui si è
detto. Questa normativa, in vigore per 60 anni, fu
modificata con una legge del 1990. Si disse che la
disciplina dei reati contro la pubblica amministrazione
non era più adeguata alla nuova struttura del sistema che
si rivelava del resto inefficace nel combattere la
corruzione, che era soprattutto troppo generica e
imprecisa, assecondando così la tendenza del giudice
penale a interferire nelle scelte degli amministratori
pubblici e a svolgere quindi una supplenza impropria.
Si sostenne anche che la descrizione del reato di abuso
d'ufficio era troppo generica rispetto al principio di
tipicità voluto a fini garantisti dalla Costituzione (anche se
per la verità la corte costituzionale con una sentenza del
1965 aveva dichiarato legittima questa norma del codice
Rocco). Si procedette così a una riforma generale dei
reati contro la pubblica amministrazione. In particolare fu

Inoltre, più rigore nella valutazione dei risultati conseguiti
dal manager: da un lato, definendo meglio i parametri di
riferimento; dall'altro, costruendo una sede appropriata
per la valutazione. Fra tanti comitati, commissioni più o
meno speciali, agenzie, nuclei di valutazione e
quant'altro, potremo certo inventare qualcosa. E il
rinnovo va legato a un risultato positivo. Ancora, più
rigore nella scelta dei primari. Non più una lista di idonei,
ma una graduatoria di merito, sulla base della qualità
professionale dei candidati, magari a opera di una
commissione formata per sorteggio tra medici di
21

abrogato il reato di interesse privato in atti d'ufficio, che
puniva in sostanza quello che poi sarebbe diventato
famoso come conflitto di interessi. L'articolo 324 del
codice Rocco prevedeva per il pubblico ufficiale che
prendesse "un interesse privato in qualsiasi atto della
pubblica amministrazione" la pena della reclusione da sei
mesi a cinque anni. L'abrogazione di questa norma
comporta che non è più reato far coincidere l'interesse
pubblico con il proprio interesse privato. Per esempio, la
violazione del dovere di astenersi da una delibera che
riguarda il governante non è più di per sé solo punibile.

(Pagliaro) - lo sfruttamento privato dell'ufficio, se non
arreca a chi lo compie un vantaggio patrimoniale, è
diventato penalmente lecito. Tra i fatti non più punibili
rientra il cosiddetto "favoritismo semplice", ossia non
affaristico. E si fa l'esempio, tra i comportamenti che non
necessariamente costituiscono reato, del pubblico
amministratore che agisce non a vantaggio generale della
collettività e nemmeno a vantaggio personale diretto,
bensì per realizzare un "interesse zonale" (collegio
elettorale, categoria, partito politico). In concreto, se io
affido una consulenza a persona totalmente e
clamorosamente incompetente della materia (per
esempio nomino presidente dell'Enea chi abbia il solo
titolo di merito di essere ex parlamentare) con il codice
Rocco avrei commesso certamente un reato; oggi non
più. Crearsi una clientela affidando ad amici, o a chi si
vuole far diventare amico, consulenze e incarichi, che è
una delle forme più diffuse di corruzione legittima oggi in
atto, non è più reato. O comunque, per dimostrare che lo
è, bisognerebbe provare tali e tante cose che è meglio
lasciar perdere.

Per compensare i rischi di impunità, il legislatore del
1990 affermò che ogni conseguenza negativa sarebbe
stata superata dalla nuova formulazione del reato di
abuso d'ufficio che veniva contemporaneamente
introdotta. Fu riscritta la norma sull'abuso d'ufficio,
insomma, anche per compensare l'abrogazione di alcune
figure di reato. Venne così creata una nuova ipotesi di
reato: un gigantesco contenitore che raggruppava, come
spiegano gli studiosi del diritto penale, un numero molto
ampio di condotte: alcune lievi, altre anche molto gravi.
Dopo l'esplosione di Tangentopoli e di Mani pulite si disse
però che il reato di abuso d'ufficio configurato nel 1990
era troppo ampio e generico. In particolare si segnalò che
troppo spesso i pubblici ministeri ritenevano di dover
operare loro le scelte politiche e amministrative,
sostituendosi indebitamente alla discrezionalità di
giudizio e alla competenza del politico o del funzionario; e
che molti fra gli amministratori onesti preferivano non
fare nulla piuttosto che compiere atti che li esponessero
al rischio della responsabilità penale. Gli amministratori
infedeli, si diceva, sanno invece valutare i rischi e
comunque sono almeno in grado di bilanciarli con
qualcosa di tangibile. La legge del 1997: che rimane
dell'abuso d'ufficio?

La dottrina penalistica non ha mancato di esprimere le
sue riserve. Per restare alla manualistica più diffusa,
nell'ultima edizione dell'Antolisei si dice che "stupisce
l'abbattimento della risposta sanzionatoria. Si è collocato
sul piano di un reato minore una figura criminosa
chiamata in origine a rimpiazzare nell'ordinamento delitti
come il peculato per distrazione e l'interesse privato in
atti d'ufficio"; Fiandaca e Musco parlano di una figura di
reato "eccessivamente restrittiva, o, comunque, poco
compatibile con i caratteri funzionali di una pubblica
amministrazione moderna".
Vorremmo essere chiari: noi non siamo per identificare la
questione morale con il codice penale.

Molte inchieste per abuso d'ufficio nei confronti di politici
e amministratori erano in effetti in corso quando nel 1997
fu approvata una legge che riformulava, restringendone
fortemente l'applicazione, il reato di abuso d'ufficio.
Tra l'altro, nel nuovo testo sono esclusi dall'area della
sanzione penale i comportamenti di interesse privato in
atti d'ufficio non altrimenti qualificati.

Ridurre il carico della supplenza giudiziaria, non far
sentire il cappio sul collo agli amministratori onesti,
garantire il principio di tipicità previsto dalla Costituzione,
depenalizzare laddove altri rimedi sono possibili,
insomma, erano e restano esigenze giuste. Ma, appunto,
sono i controlli, i rimedi, le responsabilità diverse da
quella penale che non funzionano più. Mentre con la
legge del 1997 si riduceva l'area del controllo e della
sanzione penale, contemporaneamente, all'insegna di
una logica efficientistica da una parte e del famoso
federalismo dall'altra, venivano via via smantellati i
preesistenti meccanismi di controllo non penale, senza
sostituirli con altri che funzionassero davvero. Per di più,
il nuovo sistema di elezione diretta degli amministratori
pubblici svuotava, fin quasi a farlo evaporare, il principio
della responsabilità politica.
Insomma, si era detto: meno diritto penale, più controlli e
responsabilità. Ma, ridotto il primo, si sono ridotti fino a
renderli quasi evanescenti anche i secondi. A questi altri
aspetti conviene ora dedicare l'attenzione.

Inoltre, si è stabilito che il fatto è punibile solo se
commesso per conseguire un vantaggio "patrimoniale",
escludendo così l'abuso a fini "non patrimoniali", ad
esempio a fini di lottizzazione partitica; si è prevista la
punibilità solo in caso di violazione di una norma
specifica, e non per qualsiasi forma di
strumentalizzazione dell'ufficio per finalità non
consentite; si è richiesto il requisito dell'intenzionalità
dell'abuso (come dicono i giuristi, l'elemento soggettivo
di questo reato è diventato il dolo "intenzionale", mentre
normalmente basta il dolo "generico"); si è abbassato il
limite massimo di pena in tre anni (invece di cinque), con
conseguenti "eliminazione dello spauracchio della
custodia cautelare in carcere" (Fiandaca e Musco) e
riduzione del termine di prescrizione. Per dirla in sintesi:
nel 1990 fu abrogato il reato di interesse privato, dicendo
che tanto rientrava nel nuovo testo del reato di abuso; nel
1997 fu riformulato il reato di abuso, sfilandone una serie
di comportamenti tra i quali l'interesse privato, che da
allora non è più reato. Così - spiegano i penalisti

***

22

CAPITOLO SETTIMO

Il primo:
la responsabilità venne circoscritta alle sole ipotesi di
dolo e colpa grave. La discussione fu aspra. C'era
chi temeva che in tal modo si favorisse una propensione
alla illegalità. La differenza rispetto alla colpa lieve,
almeno in via di principio, è che la colpa grave comporta
una difformità rilevante fra la condotta astrattamente
esigibile e quella in concreto tenuta: difformità
determinata da notevole negligenza, imprudenza,
imperizia. In sintesi, un amministratore di media capacità
e competenza non potrebbe non capire quando la propria
condotta è censurabile e non è "errore scusabile". Quindi,
un'innovazione rilevante. Anche se tale rilevanza rimane
temperata dal fatto che il giudizio sulla gravità della
"colpa" alla fine spetta al giudice. La concreta
specificazione di ciò che è colpa lieve o grave si
riconduce - in ultimo - all'esperienza del caso concreto e
dunque alla definizione in via giurisprudenziale da parte
della stessa corte dei conti.

LA RIDUZIONE DELLA RESPONSABILITÀ PER DANNI E DEI CONTROLLI
AMMINISTRATIVI.
CHI RISARCISCE I DANNI DA MALAMMINISTRAZIONE.
Molto temuta dagli amministratori pubblici era la
responsabilità per danni davanti alla corte dei conti:
responsabilità amministrativa o contabile per danno
erariale, nel linguaggio dei giuristi.
Il principio è molto semplice: sin dall'Unità d'Italia nel
nostro ordinamento vige la regola che i pubblici
amministratori che, attraverso l'esercizio delle loro
funzioni, arrechino un danno ingiusto all'ente
amministrato, sono tenuti a risarcirlo. Spetta alla corte
dei conti perseguire e condannare al risarcimento
l'autore del danno (legge 22 aprile 1869, n. 5026).
Nella griglia di vincoli che pesavano nei primi anni’90
sugli amministratori pubblici, la corte dei conti appariva il
più occhiuto guardiano della regolarità formale degli atti.
L'amministratore pubblico rispondeva del danno arrecato
all'ente di appartenenza "per colpa". Ciò significava che
bastava una marginale differenza tra la condotta
astrattamente attesa dall'amministratore, in attuazione
della norma applicabile, e la condotta invece da lui in
concreto tenuta, per generare una responsabilità e quindi
un risarcimento del danno. E comportava anche che la
responsabilità non si escludesse nemmeno per un "errore
scusabile", ad esempio dato dall'obiettiva difficoltà di
interpretare norme particolarmente complesse e
ambigue.
Bastava, in sostanza, una banale disattenzione per finire
nella macina di un giudizio che spesso arrivava a
concludersi a distanza di molti anni. La prescrizione,
infatti, aveva una durata decennale. Si aggiungano le
discussioni sulla decorrenza iniziale: se cioè la
prescrizione partisse dall'adozione dell'atto o dal
momento del prodursi del danno per l'amministrazione
pubblica, ad esempio con il concreto pagamento, o dalla
effettiva percezione del fatto lesivo, come nel caso in cui
una documentazione poi dimostrata falsa l'avesse
occultato. E si aggiungano ancora le discussioni sugli atti
idonei a interrompere il decorso del termine. In breve, tra
l'adozione di un atto amministrativo, l'avvio dell'azione di
responsabilità e il suo concludersi potevano tranquillamente passare anche quindici o vent'anni.

Il secondo:
il termine di prescrizione venne abbreviato a cinque anni
e venne esclusa la trasmissione del debito agli eredi,
tranne specifiche eccezioni. Ci furono resistenze, e anche
discussioni sull'applicazione del termine più breve ai
giudizi in corso. Si temeva l'azzeramento dei
procedimenti in atto, e questo argomento - in piena
Tangentopoli - aveva peso. Ancora oggi, del resto, il
giudizio di responsabilità può durare un tempo assai
lungo: un fatto risalente al 1988 è venuto a decisione in
appello nel 2005, ben diciassette anni più tardi (un caso
d i o c c u l t a m e n to d e l l ' i l l e c i to , a t t r ave r s o u n a
documentazione dimostrata falsa dopo anni: corte dei
conti, 1ª sez. appello, n. 227/2005).
Non tutto era risolto. E così, con la legge n. 639 del 1996,
si approvò una integrazione alla riforma in cui si precisò
ancora che il giudizio della corte non poteva sindacare le
scelte dell'amministratore. Il principio si poteva già
ritenere ragionevolmente incluso nella disciplina del
controllo come definita nel 1994. E l'approvazione della
leggina esplicitava piuttosto il timore che in via
giurisprudenziale la corte dei conti ricostruisse il proprio
ruolo aggirando sostanzialmente la riforma. L'abolizione
del controllo ai legittimità sugli atti amministrativi di
regioni ed enti locali. Parallelamente al controllo penale e
a quello della corte dei conti, si allargavano le maglie
anche dei controlli sugli atti amministrativi. L'art. 130
della Costituzione - ora abrogato con la riforma
del Titolo V - prevedeva sugli atti degli enti locali (comuni
e province) un controllo di legittimità, volto cioè al
riscontro della conformità alle prescrizioni di legge. Se
ritenuto illegittimo, l'atto veniva annullato.

Tutto questo determinava due conseguenze. La prima,
che il controllo della corte dei conti era avvertito come
par ticolarmente invasivo e pericoloso per gli
amministratori, anche se attenti agli interessi dell'ente.
La seconda, che il controllo appariva alla fine odioso e
ingiusto per il lungo decorso del tempo, determinando
magari conseguenze a carico di chi da molti anni non
svolgeva più le funzioni che erano state occasione del
danno, o degli eredi se il colpevole era morto. In sintesi,
un controllo molto temuto dagli amministratori, ma non
utile a una buona amministrazione.
Anche per l'opinione pubblica l'applicazione di una
sanzione per questioni talora minute e verificatesi in un
tempo lontanissimo non contribuiva certo a creare la
sensazione di un deterrente efficace per la mala
amministrazione. Così con la legge n. 20 del 1994 si andò
alla riforma del sistema. Gli interventi furono essenzialmente due.

La Costituzione prevedeva anche un controllo di merito,
volto a verificare invece l'opportunità dell'atto, a
prescindere dal rispetto formale della legge. Per la
particolare invasività di tale secondo tipo di controllo,
peraltro, lo limitava alla richiesta di riesame: con la
possibilità, dunque, che l'atto venisse confermato
dall'ente locale con una seconda e successiva
determinazione. Al tempo stesso, si affidava a un organo
della regione il sistema dei controlli, prima svolti dal
prefetto e dalla giunta provinciale amministrativa.
Dunque, l'innovazione costituzionale consisteva nel
23

circoscrivere il controllo sugli enti locali essenzialmente
alla legittimità degli atti e nell'inserirlo organicamente nel
sistema delle autonomie. Non dimentichiamo che si
usciva da un regime che aveva radicalmente compresso
l'autonomia locale.

I vizi del sistema e le critiche erano non diversi da quelli
riferibili ai comitati di controllo sugli enti locali. Con
l'aggravante che l'autonomia della regione aveva portata
ben più ampia e incisiva di quella di comuni e province.
Dunque, un controllo estraneo al sistema politico locale
anche più facilmente poteva considerarsi come
fortemente lesivo dell'autonomia stessa. Non sfugge a
nessuno, tra l'altro, che nelle ipotesi di regioni a
maggioranza diversa rispetto a quella nazionale un
controllo così configurato poteva essere strumentalmente
utilizzato per porre ostacoli a un'azione politicoamministrativa tanto più sgradita
al centro proprio perché corretta ed efficace nei risultati.
Con la riforma del Titolo V, anche l'articolo 125 della
Costituzione è stato abrogato, e non c'è più il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi delle regioni.
Quis custodiei custodes?

La legge di attuazione fu la n. 62 del 1953, andata però a
regime, con l'istituzione delle regioni a statuto ordinario,
quasi venti anni più tardi.
I comitati regionali di controllo (Coreco) avrebbero dovuto
svolgere, in via di principio, una funzione oggettiva di
riscontro della legittimità degli atti amministrativi
dell'ente locale, procedendo in caso negativo
all'annullamento.
Un ruolo di tutela della legalità, tale, in astratto, da
prescindere da qualsiasi connotazione politica. Il
controllo di merito non capovolgeva lo schema generale,
essendo previsto nella forma blanda - e superabile - della
richiesta di riesame. In ogni caso, il controllo di merito
non ebbe mai ampia utilizzazione, mentre i comitati di
controllo furono progressivamente avvicinati e in parte
assimilati al processo politico.

Alle innovazioni in materia di responsabilità e di controlli
di cui abbiamo parlato si giungeva dopo un lungo dibattito
- tra gli studiosi prima che tra i politici - che aveva
toccato il modello stesso dell'amministrazione pubblica.
Si pensava a una amministrazione più moderna, più
attenta ai risultati, all'efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa. Un'amministrazione che non guardasse
solo alla regolarità formale degli atti, ma soprattutto alla
soddisfazione del cittadino utente per il servizio reso.
Un'amministrazione che facesse ampio uso di modelli
privatistici e contrattualistici. Per questa amministrazione
nuova, anche il sistema dei controlli andava ripensato, si
diceva, dovendo puntare alla misurazione del risultato
conseguito e all'uso ottimale delle risorse pubbliche. A tal
fine, il tradizionale controllo di legittimità non era
considerato utile, potendo solo verificare l'astratta
corrispondenza dell'atto amministrativo con il modello
prescritto dalla norma.

Da una composizione che avrebbe dovuto, nell'intento del
legislatore, mantenere un segno prevalentemente tecnico
(tre esperti di discipline amministrative eletti dal consiglio
regionale, un membro nominato dal commissario del
governo e un giudice amministrativo) si passò alla
indicazione da parte delle forze politiche dei propri
controllori di fiducia. Alla fine, il comitato di controllo
venne visto come un prolungamento, con altri mezzi, del
confronto politico interno all'ente locale, o come una
longa manus che si sovrapponesse all'ente locale,
soprattutto nel caso in cui gli equilibri politici nell'organo
di controllo fossero diversi rispetto a quelli dell'ente
locale. In tale ipotesi, il controllo veniva ovviamente visto
come un'arma impropria di lotta fra le forze politiche. Era
fatale che l'istituto del controllo sugli atti amministrativi
fosse alla fine avvertito come inutile, e anzi dannoso. Non
si poteva abolire, dato il suo fondamento costituzionale.
Ma venne via via ridotto dalla legislazione successiva,
mantenendone l'obbligatorietà solo per alcuni atti
fondamentali.
L'articolo 130 della Costituzione fu poi soppresso nel
2001, con la riforma del Titolo V. L'attuale normativa
costituzionale, però, non pone alcun esplicito divieto di
controllo.
Da un punto di vista giuridico rimane quindi aperta la
discussione se un controllo - pur non prescritto - rimanga
possibile. E, nel caso lo si ritenga possibile, quale sia la
fonte che può disciplinarlo: la legge statale o quella
regionale.
Per gli atti amministrativi delle regioni (ordinarie, in
quanto le speciali vedevano la materia disciplinata nello
statuto), la storia è simile a quella degli enti locali. Fino al
nuovo Titolo V, l'articolo 125 della Costituzione prevedeva
un organo statale di controllo, sia per la legittimità, sia
per il merito con la formula della "richiesta di riesame".
La legge n. 62 del 1953 ne diede attuazione prevedendo
per ogni regione una commissione di controllo composta
dal commissario di governo, da un magistrato della corte
dei conti, da tre funzionari statali e due esperti di
discipline amministrative scelti in terne di nomi votati dal
consiglio regionale.

Al tempo stesso, vi era consapevolezza che ci si avviava
verso un assetto nuovo del sistema politico italiano, in cui
il tramonto della DC come partito-stato e l'aprirsi di
prospettive di bipolarismo e di alternanza imponevano un
nuovo dinamismo anche nel rapporto fra centro e
periferia.
Un sistema di controlli sugli atti informato a un
sostanziale centralismo, e vissuto nell'epoca della
perdurante dominanza democristiana, aveva ormai fatto il
suo tempo. Ma, più che il dibattito politico e accademico,
fu Tangentopoli, alla fine, che paradossalmente assestò
un colpo decisivo.
Perché fu evidente che la complessa struttura dei
controlli e delle responsabilità formali non aveva posto
nessun insuperabile ostacolo alle ruberie. Il vademecum
dell'amministratore volto al male recava al primo punto
un principio: anzitutto, carte a posto. E se tali erano le
carte, alla fine la ruberia era più facile, rimanendo
coperta proprio dalla correttezza formale degli atti. Tanto
che fra gli addetti ai lavori correva la battuta che il
sistema dei controlli coglieva l'errore in buona fede del
piccolo amministratore portandolo inesorabilmente al
giudizio di responsabilità, piuttosto che il sacco del
denaro pubblico realizzato con arte sopraffina dal
lestofante di prima categoria.
Nessuno era tanto ingenuo da pensare che la questione
si esaurisse con l'abbattimento dei controlli o da credere
24

che i controllati fossero tutti buoni e i controllori tutti
cattivi.
La convinzione era che a controlli fondati sulla forma
dovessero e potessero sostituirsi controlli fondati sulla
sostanza. Amministratori più liberi, ma al tempo stesso
più responsabili; meno timorosi del controllo formale, e
più attenti alle domande degli amministrati. A un segno
meno da un lato doveva necessariamente corrispondere
un segno più dall'altro. Il ragionamento sembrava filare.
Ma c'erano alcuni punti deboli. È difficile, in teoria e in
pratica, misurare il rendimento di un'amministrazione
pubblica. Come si fa? Si contano gli atti adottati?
Si prendono i tempi dei procedimenti? Si rileva il grado di
soddisfazione dei cittadini utenti tramite sondaggi?

politica. Chi governa e amministra deve poter essere
chiamato a rispondere: per una responsabilità giuridica
se è il caso, e - ancor più se la prima si attenua - per una
responsabilità politica. Ma la responsabilità politica, nelle
sedi istituzionali o in forma diffusa, funziona se e solo se il sistema politico è forte. Perché è appunto nella politica
che questa responsabilità vive.
E allora è chiaro che fu questo il vero punto debole nel
passaggio riformatore degli anni’90. Si innovava
radicalmente nel sistema dei controlli e delle
responsabilità giuridiche, in una fase di crescente
debolezza della politica.
E dunque alle nuove forme che si volevano introdurre
- quand'anche si fossero superati i problemi tecnici mancava alla fine la vitalità e la forza che solo un solido
sistema politico avrebbe potuto conferire a esse. Quis
custodiei custodes?

Il problema è complesso, soprattutto per quelle
amministrazioni il cui prodottosi fa per dire - è il governo
di una comunità. Non è come fabbricare bulloni.
Soprattutto, non si può determinare in astratto uno
standard di efficienza ed efficacia valido per tutte le
amministrazioni. Ognuna avrà il suo livello ottimale, che
dipenderà dal numero e dalla qualità di dirigenti e
funzionari, dalle risorse disponibili, dal contesto
socioeconomico in cui opera, dai problemi del territorio,
dalla qualità del ceto politico che la governa, e da un
milione di altre circostanze. Il controllo di legittimità ha
un pregio: è concettualmente e operativamente semplice.
Si prende la norma, si raffronta l'atto adottato, e si
verifica se corrisponde. Se si abbandona questo schema,
l'unico controllo praticabile alla fine è quello interno.
L'amministrazione controlla se stessa, e verifica l'uso
ottimale delle risorse umane, organizzative, finanziarie di
cui dispone.

Si presuppone un circolo virtuoso, in cui l'ente si osserva,
si valuta, si autoriforma in continuità. E se poi non
funziona? Dove e come troviamo la rete di salvataggio
che consenta il recupero?
In realtà, se non siamo più primariamente affidati alla
responsabilità amministrativa o contabile, e nemmeno ai
controlli amministrativi, dobbiamo poter contare sulla
responsabilità politica che in termini generali fa capo a
chi governa o amministra.
Diversamente, nessuno risponde più di niente, e il potere
degenera in arbitrio. Il controllore controllato.
Non è dunque un caso che il nuovo stenti a venire fuori.
La recente legge La Loggia (legge n. 131 del 2003: art. 2,
comma 4) attribuisce all'autonomia statutaria degli enti
locali la potestà di individuare sistemi di controllo interno,
al fine di "garantire il funzionamento dell'ente secondo
criteri di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione
amministrativa". Ma di sicuro, come si è detto, questa
strada - almeno nel tempo presente - non porta lontano.
Nello stesso segno, la legge (art. 7) punta a costruire un
ruolo della corte dei conti nel sistema delle autonomie.
La corte è chiamata in particolare (comma 7) a verificare
il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni,
province, città metropolitane e regioni, nonché il
perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o
regionali di principio e di programma, e ancora la sana
gestione finanziaria degli enti locali e il funzionamento dei
controlli interni.
Di tutte queste cose, la corte dei conti può certamente
fare la verifica sui bilanci. Forse potrà un giorno verificare
la sana gestione finanziaria, se riusciremo a capire
davvero che cosa sia nelle concrete condizioni in cui
opera ciascun ente locale, che alla fine deve pur
rispondere in un modo o nell'altro alle domande dei
cittadini. Di sicuro, non potrà utilmente verificare il
perseguimento degli obiettivi, visto che siamo in un
ambito di valutazione strettamente e tipicamente politico.
E non si vede come possa fare il controllo sui controlli
interni. Abbiamo un controllore che controlla un altro
controllore per controllare che abbia controllato. Ma
vogliamo scherzare?
E allora a che cosa serve?
Il punto nodale lo troviamo laddove la legge dispone che
degli esiti delle verifiche la corte dei conti riferisce

Più o meno, quello che fa normalmente un'azienda sul
proprio processo produttivo. Qui sorge subito un
interrogativo.
Una concezione aziendalistica dell'amministrazione
pubblica ha di certo il suo fascino. E se guardiamo a una
grande città, o anche a un comune di media dimensione,
si può concordare che sarebbe astrattamente il meglio.
Ma in Italia ci sono circa 6000 comuni su 8000 che non
superano i cinquemila abitanti. Di solito, e giustamente,
hanno un apparato burocratico ridotto all'osso, al più con
qualche rigonfiamento clientelare. Ha senso, per quei
6000 comuni, pensare a una logica aziendalistica, che si
interroghi sull'uso ottimale delle risorse umane,
organizzative, finanziarie?
Quali risorse? E per fare cosa?
Anche per gli enti che hanno una dimensione consistente
rimane un problema centrale. La logica di un controllo
volto alla gestione e al rendimento della macchina
amministrativa in termini di efficienza ed efficacia
presuppone in realtà due cose: la prima, che la verifica
sia continua; la seconda, che possa condurre a una
altrettanto continua autocorrezione. Diversamente, il
controllo ci dirà solo che la macchina non funziona. Ma
nessuno farà poi nulla a tale proposito. Che entrambe le
condizioni siano di norma realizzate nelle amministrazioni
pubbliche che conosciamo sarebbe affermazione almeno
azzardata.
In ogni caso, l'alleggerimento del controllo e della
responsabilità giuridico-formali dovrebbe essere
bilanciato da un rafforzamento della responsabilità
25

esclusivamente ai consigli degli enti controllati. È
evidente il fine meramente sollecitatorio.
Sarà utile nella misura in cui i consigli regionali,
provinciali e comunali godano di un circuito della
responsabilità politica vivo e vitale e a condizione che
vogliano tenere conto delle valutazioni e indicazioni
ricevute. Diversamente, il prodotto ultimo sarà
un'ennesima relazione, della quale il destinatario rimane
serenamente inconsapevole o consapevolmente
disinteressato. Una bella relazione lascia tutti contenti, e
non fa male a nessuno.

dicono. Formalmente, il discorso appare ineccepibile.
Il corretto rapporto tra discrezionalità amministrativa e
giudizio di responsabilità è - alla fine - questione di fede.
Ma il caso dei viaggiatori di Meda ribadisce un punto:
tutto si tiene se alla fine qualcuno valuta davvero la
convenienza e il vantaggio eventualmente venuto alla
comunità locale da quel mezzo miliardo di vecchie lire
speso in giro per il mondo, e ne trae le debite
conseguenze. Lo farà l'opposizione in consiglio
comunale? Lo faranno i medesimi, subito come cittadini,
e nel prossimo voto come elettori? Se ne ricorderanno?
Riterranno la questione importante?
La assumeranno come parametro che orienta il voto?

Non aiuta nemmeno il fatto che la sezione di controllo
regionale della corte dei conti possa essere integrata
(comma 9) da due componenti designati rispettivamente
dalla regione, e da comuni e province di quella regione.
Ora, mettere nell'organo che sottopone a verifica il
rendimento di un apparato pubblico chi - in un modo o
nell'altro - è fiduciario di quell'apparato non porta
lontano. Ed è sospetto che ciò avvenga quando la
giurisprudenza riporta sotto il controllo della corte
proprio quei fenomeni - come le società a partecipazione
pubblica - che hanno costituito un vero e proprio punto di
fuga nell'esperienza recente.
Alla fine, avremo una quarantina di consiglieri della corte
dei conti di nomina politica. Inoltre, la legge dice che le
sezioni della corte dei conti possono in prima
applicazione avvalersi di personale della regione, cui si
aggiungono per l'occasione i segretari comunali e
provinciali del ruolo previsto dal Testo unico degli enti
locali. Un'altra bella pattuglia. Per che cosa?

Non possiamo saperlo. E se i medesimi non volessero
proprio preoccuparsene, sarebbe giusto che se ne
preoccupasse qualcun altro? Tanto, paga l'assicurazione.
E’ l’assicurazione la paga il cittadino!
È anche possibile arrivare al punto che l'amministratore
sostanzialmente non risponda più del proprio operato.
Pensiamo, ad esempio, all'ente che paga per
l'amministratore un'assicurazione per il danno da lui
prodotto nell'esercizio delle funzioni. Almeno due regioni
hanno approvato leggi che prevedono la copertura
assicurativa della regione, a beneficio dei consiglieri e
assessori regionali, "per i rischi derivanti dall'espletamento di compiti istituzionali connessi con la carica
ricoperta e riguardanti la responsabilità patrimoniale,
amministrativa e giudiziaria, comprese la responsabilità
per danni cagionati allo Stato, alla pubblica
amministrazione e alla regione e la responsabilità
contabile" (legge n. 24 del 1997 dell'Emilia-Romagna;
analogamente, legge n. 48 del 1998 del Lazio). E dalle
cronache recenti si è appreso che i nuovi consiglieri di
amministrazione della Rai, prima di assumere una
importante decisione (la nomina del nuovo direttore
generale), hanno preteso la copertura assicurativa
rispetto al rischio di risponderne per danni.
La cosa può sembrare normale. Ma è davvero così?

A pensar male, dovremmo ritenere che il vero risultato è
l'aggiunta di una piccola fascina nel grande forno delle
spartizioni. È dunque questo il nuovo?
Il caso dei viaggiatori di Meda.
Se le forme nuove e incisive di responsabilità e di
controllo non vengono in essere, l'effetto delle riforme è
solo la riduzione o l'azzeramento di quelle vecchie, buone
o cattive che fossero. Il risultato netto è che oggi chi
governa o amministra è meno responsabile. Più
difficilmente, o con minore efficacia, può essere
chiamato a rispondere delle scelte fatte.
Prendiamo un caso recentissimo (corte dei conti, sez.
Lombardia, n. 467 del 30 giugno 2005). Amministratori e
funzionari del comune di Meda - circa 20 mila abitanti nel
censimento 2001 - avevano effettuato numerose missioni
all'estero (in Cina, Norvegia, Francia, Spagna, Russia e
India), per una spesa di circa 250.000€, al fine di
promuovere in quei paesi i prodotti locali. La corte dei
conti apre un'inchiesta. Gli amministratori si difendono
anche con l'argomento che la promozione all'estero era
stata un punto del programma elettorale del sindaco. La
corte dei conti discute ampiamente del rapporto tra
discrezionalità politico-amministrativa e giudizio di
responsabilità. Sottolinea che ai sensi della legge e della
giurisprudenza il giudizio deve fermarsi a una valutazione
ex ante e in astratto della compatibilità con i fini
istituzionali dell'ente e della razionalità delle scelte. Che il
tutto si traduca in effetti concreti, e soprattutto nei
vantaggi ipotizzati per i prodotti di Meda, sfugge al
giudizio. Si esclude anche la colpa grave.
In breve, la sezione regionale assolve amministratori e
funzionari da ogni censura. Oltre non si poteva andare,

Che l'amministratore stipuli privatamente, e a proprie
spese, una polizza per i danni eventualmente arrecati
all'ente, è di certo normale. Ci si assicura per la Rc auto,
per i danni al vicino del piano di sotto e per quelli prodotti
nell'esercizio di funzioni amministrative. Ma non è tanto
normale che sia la stessa amministrazione a pagare la
polizza. Questo significa alla fine sottrarre - a spese del
denaro pubblico - l'amministratore a un principio
generalissimo: chi rompe paga.
Qui invece l'amministratore rompe, e l'ente amministrato
paga. Sarebbe come se per la Rc auto i danni li pagasse
l'investito, piuttosto che l'investitore. Per di più,
attraverso la spalmatura del rischio assicurativo finiscono
con il pagare tutti i cittadini, che abbiano o non abbiano
ricevuto danno dai propri amministratori. Si discute se le
leggi regionali prima richiamate siano legittime. Ma anche
se lo fossero, non vuol dire che siano ragionevoli, giuste,
opportune. È certo vero - anche per l'amministratore
pubblico - il detto popolare che la tranquillità non ha
prezzo. Ma non si è mai inteso il principio nel senso che il
prezzo sia a carico di qualcun altro.

26

***

principio della separazione tra politica e amministrazione.
Si capovolge, anzitutto, il principio della prevalente
assegnazione del potere politico-amministrativo al
consiglio elettivo, già sancita con il testo unico n. 148 del
1915.
Il potere esecutivo viene invece assegnato alla giunta,
rimanendo al consiglio solo un potere di indirizzo e di
controllo, e in specie la competenza a deliberare alcuni
atti fondamentali (dagli statuti e regolamenti, al bilancio,
ai piani urbanistici). Questa redistribuzione è
fondamentale, in quanto separa il consigliere eletto dalla
gestione amministrativa.
Al tempo stesso, non è più consentito ai politici entrare
in prima persona nella gestione amministrativa. Si
afferma (art. 51) il principio che la gestione spetta ai
dirigenti, mentre al politico - sindaco, assessore - si
assegna un potere di indirizzo e controllo. Per intenderci,
il politico decide quel che si deve fare e controlla che si
faccia, il dirigente provvede in concreto. Niente più
sindaci e assessori a presiedere commissioni di concorso
e di appalto o a firmare contratti. E ai dirigenti viene
espressamente intestata la responsabilità per la
correttezza amministrativa e l'efficienza della gestione.

CAPITOLO OTTAVO
LO SPOILS SYSTEM ARRIVA IN ITALIA.
IL VECCHIO MODELLO AMMINISTRATIVO E LA DC PARTITO-STATO.
Chi avesse frequentato, dalla nascita della Repubblica
fino agli anni’80, un'amministrazione pubblica, e si fosse
chiesto chi comandava, non avrebbe avuto dubbi nel
rispondere: il dirigente più alto in grado. Talvolta la cosa
si evinceva dai segni esteriori (ricordate la battuta sulla
poltrona foderata di pelle umana?), talvolta no. Ma la
sostanza era quella.
Non aveva rilievo il fatto che - formalmente - il capo fosse
qualcun altro. In una università, il vero potere di comando
era del direttore amministrativo più che del rettore;
in un comune, del segretario comunale più che del
sindaco; in un ministero, del dirigente del livello più alto
più che del ministro.
Il dirigente esercitava le sue funzioni in una condizione di
stabilità rispetto a vertici politici precari e transeunti.
Carriera, poteri, responsabilità erano disciplinati dalla
legge. Poteva reggere la direzione di una struttura per un
tempo anche assai lungo, e diventare così depositario di
conoscenze, competenze raffinate, e magari segreti, di
cui nessun altro poteva disporre.
A sentir questo, può sembrare che si fosse raggiunta, in
questo paese, la più felice sintesi di una concezione
weberiana dell'amministrazione come organizzazione
burocratica professionale. Ma in realtà non era così.

L'esigenza di mantenere al livello politico l'effettivo
controllo della macchina amministrativa viene tradotta
nella possibilità di nomine a tempo determinato per la
copertura dei posti più importanti, e nella valutazione in
base ai risultati. Si consentono, anche, collaborazioni
esterne ad alto contenuto di professionalità.
Il senso del bilanciamento è evidente. Si rafforza la
funzione del dirigente, distaccando nettamente i politici
dalla gestione; ma si consente ai politici spazio
nell'individuazione dei dirigenti, nella definizione delle
funzioni quanto alla durata, nella valutazione dei risultati.
Rispetto al politico, un dirigente è più forte nell'attività e
più debole nella carriera.
Nel 1993 è approvata la legge n. 81, che introduce
l'elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle
province.
La legge attribuisce, tra l'altro, al sindaco - togliendolo al
consiglio - il potere di effettuare nomine, lasciando al
consiglio solo una competenza a definire gli indirizzi. Ma
soprattutto viene dalla elezione diretta una spinta a
ulteriori innovazioni negli apparati di governo locale.
La prima riguarda i segretari comunali e provinciali.
Erano da sempre i guardiani dello stato centrale in sede
locale. Incardinati presso il ministero dell'Interno, con
una carriera che in nessuna misura dipendeva dal
gradimento dell'ente presso cui svolgevano la propria
attività, costituivano spesso un contropotere degli organi
elettivi nell'amministrazione dell'ente locale. Soprattutto
nei comuni medi e grandi lo scontro era spesso dietro
l'angolo. Nei piccoli comuni, invece, il segretario
comunale era l'ultima e decisiva voce. In ogni caso,
contro il segretario e la sua opinione circa la legittimità
degli atti c'era poco da fare. Una figura antagonista,
storicamente forse ancor prima che nel principio, rispetto
a un pieno dispiegarsi dell'autonomia locale, ed
espressione di un occhiuto controllo centralistico. C'era
su questo un'antica polemica della sinistra.

Questo modello, già messo in discussione sul piano
dell'efficienza, entra in crisi con gli anni’90 per due
ragioni. La prima è l'approssimarsi di una prospettiva di
bipolarismo e di alternanza. La seconda è la crescente
prevaricazione, e spesso la vera e propria corruzione, del
sistema politico che induce a sostenere la necessità di
separare politica e amministrazione. Non sia più il politico
a decidere a chi assegnare l'appalto o chi assumere; la
gestione vada alla burocrazia, il controllo e l'indirizzo alla
politica. Da qui il quesito: come assicurare che la burocrazia, alla quale si dà più potere decisionale diretto, sia
efficiente, attenta e disponibile però all'indirizzo politico,
e quali strumenti di controllo prevedere?
Tra le risposte possibili, non si seguì né la via di una
formazione pubblica qualificata di una nuova dirigenza
(come in Francia con l'Ena), né il sistema inglese del civil
service. Si preferì seguire gli Stati Uniti, patria dello spoils
system, che indica la facoltà riconosciuta alla parte
politica vincitrice nella competizione elettorale di
collocare persone di fiducia nei posti chiave dell'apparato
burocratico: da qui il nome, che evoca la presa delle
spoglie da parte del vincitore.
Nasce lo spoils system: il governo locale. È con queste
motivazioni che, nei primi anni’90, partono alcune
importanti innovazioni. La prima citazione è per la legge
n. 142 del 1990, che dopo quasi sessantanni manda in
pensione il Testo Unico degli enti locali del 1934.
Riguarda solo province e comuni, ma vi sono le premesse
per tutti gli altri cambiamenti che poi avverranno nella
pubblica amministrazione.
Si afferma con forza - ed è un passaggio significativo nei
sinistri scricchiolii che precedono Tangentopoli - il
27

La questione viene affrontata con la legge n. 127 del
1997. È istituito un albo nazionale dei segretari e
un'agenzia per la sua gestione, e dunque il cordone
ombelicale con il ministero dell'Interno si taglia. Sindaci e
presidenti di provincia nominano il segretario, scegliendolo tra gli iscritti all'albo. La durata in carica è pari a
quella del mandato di chi nomina. Le funzioni sono di
assistenza giuridico-amministrativa. Nessun potere di
sostanziale veto attraverso visti di legittimità. La storica
figura del segretario si dissolve e si tramuta in un
consulente di alto livello fiduciario di chi governa l'ente
locale. Al tempo stesso, la legge introduce una figura
nuova, il direttore generale, più noto, per i comuni, come
city manager. Assunto con contratto a tempo
determinato, di durata coincidente con il mandato,
governa l'organizzazione dell'ente e sovrintende alla
gestione secondo le direttive del sindaco o del presidente
della provincia. A lui rispondono i dirigenti nell'esercizio
delle funzioni.
Ha funzionato l'albo dei segretari comunali?

annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sé o
altrimenti adottare atti di competenza dei dirigenti.
Si prevede la piena responsabilità dei dirigenti per la
gestione, la valutazione dei risultati e l'istituzione a tal
fine di servizi di controllo interno o nuclei di valutazione.
In ragione del mancato raggiungimento dei risultati
possono applicarsi sanzioni, dalla perdita dell'incarico
alla cessazione del rapporto.
L'assetto della dirigenza in un regime di alternanza viene
per la prima volta concretamente testato nel 1996, con il
passaggio del testimone tra il primo governo Berlusconi e
il centrosinistra. Col decreto legislativo n. 90 del 1998 il
governo dell'Ulivo pone alcune regole nuove. Il principio
generale è quello della temporaneità degli incarichi
dirigenziali, con una durata minima di due e una massima
di sette anni. Per una ristretta fascia di incarichi del
massimo livello, si prevede che entro novanta giorni dalla
fiducia al governo possa intervenire la conferma, la
revoca, la modifica o il rinnovo. Decorso tale termine, gli
incarichi per i quali non fosse stata adottata nessuna
determinazione sarebbero intesi come confermati fino
alla naturale scadenza.
Il centrodestra, a sua volta, arrivato al governo, interviene
con la legge n. 145 del 2002. Si prevede una più breve
durata dell'incarico - un massimo di tre o cinque anni - e
la soppressione della durata minima fino ad allora
prevista in due anni (una soglia di tre anni è stata poi da
ultimo reintrodotta con la legge n. 168 del 2005). Per la
fascia di incarichi di massimo livello si introduce il
principio della cessazione automatica decorsi novanta
giorni dalla fiducia al nuovo governo. In realtà il
centrodestra voleva semplicemente mettere subito le
mani su tutti i vertici amministrativi che poteva
raggiungere. Una politica di occupazione di spazi
piuttosto che una strategia sulla pubblica amministrazione. La prova è nella stessa legge n. 145, in cui si
dispone la cessazione entro i sessanta giorni dall'entrata
in vigore della legge di tutti gli incarichi di funzione
dirigenziale di livello generale e degli incarichi di direttore
generale di enti pubblici vigilati dallo Stato. Gli altri
incarichi di funzione generale s'intendono confermati,
salvo diverso provvedimento. Si aumenta, quasi
raddoppiandolo, il numero di dirigenti esterni che è
possibile assumere con contratto a tempo determinato.
Al tempo stesso, si introduce la regola generale che tutte
le nomine governative - da un'agenzia all'ultimo consiglio
di amministrazione - fatte negli ultimi sei mesi di una
legislatura possano essere riviste entro i sei mesi dalla
fiducia al nuovo governo.
Qualunque concetto di spoils system comporta che la
fascia in cui un governo subentrante ha titolo a mettere
persone di propria fiducia debba essere assolutamente
ristretta e limitata a quelle posizioni che pongono il
dirigente in diretto contatto con l'indirizzo politicoamministrativo.
Nessuna organizzazione complessa potrebbe ragionevolmente funzionare in un regime di estesa precarietà.
E un cambio di proprietà in una grande azienda non si
tradurrebbe mai nell'idea di buttar fuori tutti, dall'amministratore delegato fino ai quadri, e mettere dentro
gente nuova. Lo spoils system all'italiana comporta che
tutta la dirigenza - quella dell'amministrazione pubblica in
senso proprio, e non solo - si precarizza in rapporto non
ai risultati ma in ragione diretta della vicenda politica e
degli assetti di maggioranza. Un concetto dell'amminis-

Certamente ha creato nuovi posti di lavoro: per i ben171
esponenti di nomina politica che sono entrati nei consigli
di amministrazione (uno nazionale, gli altri regionali)
dell'Ages, l'agenzia istituita nel 1997 per dare attuazione
al nuovo sistema, cioè per governare l'Albo dei circa
6000 segretari comunali (un consigliere di amministrazione per ogni 35 segretari). Meno per far funzionare la
riforma, se è vero che l'associazione di categoria segnala
che in questi anni l'agenzia non è riuscita a collocare
neanche uno dei 500 segretari senza incarico, mentre in
400 municipi italiani il posto è vacante.
Torniamo alla legge n. 127. Essa prevede anche la
possibilità di stipulare contratti a tempo determinato - sia
pure entro limiti ristretti - per i dirigenti e le altre
amministrazioni, anche al di fuori della dotazione
organica. La durata coincide col mandato elettivo. Per il
trattamento economico si introduce una novità. Oltre a
quanto previsto nel contratto per gli enti locali, si può
corrispondere una indennità ad personam correlata - tra
l'altro - alle "condizioni di mercato relative alle specifiche
competenze professionali".
Infine, la legge risponde a una forte richiesta di sindaci e
presidenti di provincia di poter disporre di un proprio
staff. L'argomento è che con il voto popolare viene a
caricarsi su sindaci e presidenti una più forte aspettativa
di risultati, e dunque un onere sostanzialmente maggiore
di responsabilità politica verso gli elettori. A questo si può
rispondere solo con una maggiore capacità di governo. E
a tal fine si manifesta l'esigenza che attorno al sindaco vi
sia un gruppo di collaboratori a lui legati da uno stretto
rapporto fiduciario. E in vista di questo obiettivo la legge
prevede la possibilità di uffici posti alle dirette
dipendenze del sindaco o del presidente della provincia,
della giunta o degli assessori, costituiti da dipendenti o
anche da collaboratori assunti con contratto a tempo
determinato. Scelti, dunque, in modo assolutamente
discrezionale. La dirigenza statale tra centrosinistra e
centrodestra
Nel 1993 viene approvata la legge n. 20, sulla
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e la
riforma della disciplina del pubblico impiego.
Nell'attribuire al ministro un potere di indirizzo politicoamministrativo, la legge esplicitamente gli vieta di
28

trazione che si può solo definire proprietario: cambia il
padrone, cambia tutta la servitù.
Si mostrano dunque non prive di sostanza le questioni di
costituzionalità che sono state sollevate e che attendono
la pronuncia della corte costituzionale. Secondo alcuni, la
responsabilità è del centrosinistra, che ha introdotto il
principio dello spoils system e della conseguente
"precarizzazione" della dirigenza. Secondo altri, la
responsabilità è del centrodestra, che avrebbe stravolto e in ogni caso certamente ha peggiorato - il sistema.
Quale che sia il giudizio in proposito, un punto merita di
essere sottolineato. Abbandonato il modello di una
dirigenza di carriera e sostanzialmente inamovibile,
diventa decisiva la capacità del sistema politico di
autolimitarsi quanto ai vertici degli apparati pubblici.
Politici propensi alla clientela e all'occupazione del potere
troveranno in una dirigenza precaria e preoccupata del
mantenimento delle proprie posizioni il più ossequioso
gregario. Non è certo questa la via per
un'amministrazione moderna. Anche se le ultime e
definitive risposte si trovano non solo nelle leggi, ma
anche e soprattutto nella qualità del sistema politico e
dei soggetti che a esso danno vita.

e l'imparzialità degli uffici. Se si ritiene che essi pongono
limiti a uno spoils system selvaggio, tale da lasciare gli
apparati nell'arbitrio del potere politico, gli stessi principi
si applicheranno allo stesso modo allo Stato e alla
regione. La sede appropriata per una disciplina moderna
e consapevole comunque esiste: lo statuto regionale. Ma
gli statuti dei problemi di oggi, che si sono qui evidenziati,
non recano traccia. Che non lo facessero quelli della
prima stagione statutaria, svolta negli anni’70, non
meraviglia: la riflessione dell'epoca era lontana anni luce.
Meraviglia, invece, che non lo facciano nemmeno gli
statuti da ultimo approvati, che sugli apparati regionali
essenzialmente ripetono con qualche limatura le vecchie
formule, oggi insufficienti a cogliere i problemi nuovi. Lo
statuto regionale è sottratto al decisore politico di
maggioranza, perché si approva con un procedimento più
complesso - pur non di molto - della legge regionale. Ne
segue che omettere una disciplina statutaria significa
lasciare la questione in mano alla maggioranza pro
tempore. Con tutti gli effetti di possibile corrompimento
che ne possono venire. Dunque, lo Stato può oggi
intervenire direttamente contro una mala amministrazione regionale, contro l'affermarsi di comportamenti
clientelari che non siano penalmente rilevanti? Molto
probabilmente, la risposta è negativa. E chi ha titolo, nel
caso, a intervenire? Solo gli elettori della regione, facendo
valere la responsabilità politica dei loro governanti. E se
non funziona il circuito della responsabilità politica?
Allora si apre un problema per la democrazia. La
separazione tra politica e amministrazione, fu vera gloria?

L'esperienza delle regioni
Quanto alle regioni, dobbiamo ricordare che già nell'impianto costituzionale del 1948 quelle a statuto ordinario
avevano autonomia sulla propria organizzazione
amministrativa. Le regioni potevano legiferare nell'ambito
dei principi fondamentali posti con la legge dello Stato.
Ancora più ampia era l'autonomia delle cinque regioni a
statuto speciale. Non meraviglia, allora, che le polemiche
sugli apparati amministrativi regionali siano antiche. Si
ricordano, ad esempio, quelle sul numero dei dipendenti
e in particolare dei dirigenti in alcune regioni, soprattutto
la Sicilia, e quelle - crescenti - riguardo all'efficienza e
all'efficacia dell'azione amministrativa delle regioni.
Oggi con il nuovo testo del Titolo V della Costituzione,
introdotto nel 2001, è scomparsa ogni possibilità di
intervento della legge statale sull'organizzazione
amministrativa della regione, che viene affidata alla
potestà legislativa esclusiva di questo ente. Per
intenderci, mentre la legge n. 20 del 1993 funzionava
come principio-limite per la legislazione regionale, oggi
questo effetto non si produce più.
E dunque ogni regione fa come meglio ritiene?

Nell'arco di pochi anni è stata introdotta nel sistema, come si è visto, una dose massiccia di flessibilità e discrezionalità. Si è al tempo stesso ridotta l'area dell'illecito
penale, della responsabilità per danni, dei controlli, come
diciamo in altra parte del libro. Ma alcune fondamentali
questioni rimangono aperte sull'equilibrio complessivo
del modello che si è costruito, e ci riguardano da vicino.
L'asse fondamentale è dato dalla reciproca autonomia tra
politici che indirizzano e controllano, da un lato, e
dirigenti e funzionari che gestiscono, dall'altro. Si distinguono in via di principio nettamente le responsabilità. La
dirigenza amministrativa è custode della buona, corretta,
efficiente amministrazione, e ne risponde con una
puntuale responsabilità. Ma è proprio così che funziona?
Una cosa viene subito all'attenzione: perché il dirigente
sia veramente custode della buona, corretta ed efficiente
amministrazione, è necessario che compia le sue scelte
di gestione in autonomia. Se così non fosse, non
potrebbe essere custode di alcunché. E dunque, se
abbiamo prima risposto alla domanda su come la politica
può effettivamente indirizzare e controllare la dirigenza,
ora bisogna chiedersi come il dirigente si mantenga
autonomo nell'esercizio delle funzioni. Un dirigente
intrinsecamente precario, non più garantito dalla rigidità
di una carriera in senso proprio, può mantenere la sua
autonomia? O sarà esposto all'eccessivo condizionamento di chi decide sul suo accesso alla dirigenza,
sullo stipendio, sulla valutazione dei risultati, sulla sua
permanenza nell'incarico? O sarà spinto a qualche
compromesso di troppo per mantenere il suo livello
retributivo, il potere e il prestigio connessi all'incarico, il
tenore di vita acquisito?

La risposta è affermativa. In concreto, oggi una regione
può scegliere di seguire il modello posto dalla legislazione
dello Stato sul rapporto tra politica e amministrazione e
sulla dirigenza. Oppure può scegliere di non seguirlo, e di
costruire quel rapporto in modo diverso nello statuto e
nelle leggi. Probabilmente, un unico limite ancora si può
trarre in via indiretta, dalla potestà legislativa statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica. Ad
esempio, con limiti volti al contenimento della spesa, per
raffreddare la domanda da parte delle regioni di
trasferimenti di risorse statali.
Ma a parte quest'ultima considerazione, oggi una regione
trova - nel governo del proprio apparato - essenzialmente
tre parametri di riferimento: la Costituzione, lo statuto, le
leggi della stessa regione. La Costituzione viene in gioco
non per il riparto di competenze legislative tra Stato e
regione ma per la possibile applicazione di principi
generali. Ad esempio, l'art.97 richiama il buon andamento
29

Non sfugge che se il dirigente non ha sufficiente autonomia nell'esercizio delle sue funzioni, e il politico riesce
a influenzarlo indebitamente, l'intero castello costruito
sulla separazione tra politica e amministrazione collassa.
Il risultato sarà perverso. Perché il politico di turno si
troverà a incidere sostanzialmente sulla gestione
amministrativa senza assumersi alcuna responsabilità in
nome proprio e anzi rimanendo coperto dalla
responsabilità altrui. L'autonomia del dirigente è il punto
nodale di tutta la costruzione che si è messa in campo.
Per una gran parte, il problema di una efficace
modernizzazione degli apparati pubblici resta qui. E non
potendo partire dall'ipotesi che la dirigenza sia composta
tutta di santi e di eroi, dobbiamo capire se il modello
costruito favorisce una risposta efficace. Il meccanismo
della definizione di obiettivi, prima, e della valutazione dei
risultati, poi, previsto dalla nuova legislazione, vorrebbe
rispondere a questa domanda. E certo il dirigente
sarebbe tutelato nella sua autonomia se gli obiettivi
fossero puntualmente definiti e la valutazione dei risultati
fosse assolutamente oggettiva. Ma è possibile una
misurazione obiettiva del "prodotto" di un'amministrazione pubblica? Siamo lontani dall'avere modelli
soddisfacenti, e forse ancor più difficile è la misurazione
su base individuale. Si aggiunga che, se si guarda a come
in genere sono definiti gli obiettivi, si è lontani da una
adeguata compiutezza e specificazione. E forse nemmeno
sarebbe ragionevole o opportuno andare oltre un
ragionevole livello di puntualità e dettaglio. Se è così, è
difficile che su questa base si fondi la capacità del
dirigente di opporre insuperabili dinieghi al politico che
giochi all'attacco.
Una parte non marginale della riflessione sulla dirigenza
ha guardato alla possibilità che, assimilando il modello
privatistico, si possa arrivare alla nascita di un vero e
proprio mercato della dirigenza, indistintamente pubblica
e privata. Sintomatica, in tale prospettiva, è la norma
prima richiamata sulla possibilità di dirigenti esterni, la
cui retribuzione consenta il raffronto con il mercato di
riferimento.
Se un tale mercato esistesse, non è dubbio che
l'autonomia del dirigente sarebbe grandemente
rafforzata. La prospettiva di perdere l'incarico potrebbe
essere bilanciata da quella di acquisire un incarico
sostanzialmente equivalente, e dunque di non mettere a
rischio le proprie condizioni di vita. Ne sarebbe
incentivato a operare non al servizio del potente, ma
investendo in una dimostrata professionalità.
Ma un tale mercato non è venuto in essere. Almeno fino a
oggi, non esiste alcuna significativa circolazione di
dirigenti tra pubblico e privato. Esiste, al più, una limitata
circolazione tra enti pubblici. Il dirigente che lascia un
comune o una regione può trovare qualche spazio in altro
ente pubblico, in genere con il beneplacito del livello
politico. Non risulta che si vada oltre questo. E
probabilmente c'è una lunga strada da percorrere prima
che una qualunque azienda privata trovi interessante il
possibile acquisto di un ex dirigente pubblico, in termini
oggettivi e senza alcun suggerimento o spinta da parte
del potente di turno.
Allo stato, rimane un mercato drogato nell'ambito del
circuito pubblico. Un mercato che si connota per la
contiguità rispetto alla politica. La debolezza del dirigente
produce una sinergia tra cattiva politica e cattiva
amministrazione. Se il dirigente fa il portaordini del

politico, il disegno della separazione tra politica e amministrazione fallisce, il politico comanda e il dirigente si
assume la responsabilità. Paradossalmente, in tal caso,
trasparenza e responsabilità vorrebbero che decidesse
direttamente il politico. Dunque, il politico ha interesse ad
avere dirigenti di riferimento, ed è appunto questo che
frequentemente accade. Come corrispettivo, concede
protezione nel momento della conferma o del
conferimento di nuovo incarico dirigenziale. Nel dibattito
sulla riforma si sentiva talvolta dire che il nuovo regime
avrebbe comportato per il dirigente uno scambio tra
maggior potere e minore stabilità. In effetti, è uno
scambio tra maggior potere e maggiore fedeltà. A voler
essere precisi, uno scambio tra fedeltà da un lato, status,
livello retributivo e condizioni di vita dall'altro. Niente di
illecito. Ma dove va a finire il disegno di modernizzazione?
In ultimo, il punto decisivo è la responsabilità del politico.
Se il politico non è chiamato a rispondere del buon
governo nelle sedi e nei modi appropriati, non avrà
interesse ai risultati, e potrà propendere all'uso clientelare dell'influenza di cui dispone sulla dirigenza.
Dunque, uno scambio al ribasso. Se invece il circuito della responsabilità politica funziona, il politico avrà
interesse ai risultati dell'azione amministrativa e impegnerà il dirigente non per la clientela personale, ma per
l'efficienza e la buona amministrazione. Dunque, uno
scambio al rialzo. Uno scambio c'è sempre. Ma è la
possibilità di far valere davvero la responsabilità politica
di chi governa che decide se sia al rialzo o al ribasso. Un
solido sistema politico pone limiti, di fatto, all'uso
clientelare del potere. Un sistema frammentato e debole
caratterizzato dalla personalizzazione del potere produce
la balcanizzazione della politica e al tempo stesso anche
quella dell'amministrazione pubblica.
"Società miste e affini" Core business o personal
business? Che rapporto c'è tra il fenomeno che abbiamo
esaminato e la modernizzazione degli apparati pubblici?
Negli anni’90 uno dei punti fondamentali della riflessione
passava attraverso la necessità di riportare la pubblica
amministrazione al core business. Di che si tratta?
Il concetto è ben noto nel gergo aziendalistico, e definisce l'attività principale di un'azienda. Per fare un esempio, il core business di un'azienda come la Fiat è la produzione di automobili. E tutti ricordiamo come nella crisi
Fiat è stata ricorrente la discussione se fosse stato o no
un errore ampliarsi troppo rispetto al core business, e se
per uscire dalla crisi fosse necessario tornarvi. Il
problema è che una pubblica amministrazione è in genere
una realtà assai più complicata e composita di un'azienda, perché - potremmo dire - ha una molteplicità di linee
di prodotto. Un'azione di governo è intrinsecamente più
complessa della produzione di beni. Ma un tentativo di
definirne il core business si può fare. Ad esempio, oggi si
può essere ragionevolmente certi che la produzione di
latte presso una centrale municipale possa senza danno
essere esclusa dal core business del governo locale. E
dunque che si possa senza rischio privatizzare, laddove la
centrale esiste. Può accadere che la necessità di
regolazione di un settore venga meno, ad esempio perché
un'attività scompare dal ciclo economico per
l'avanzamento tecnologico. O può manifestarsi una
maggiore convenienza allo svolgimento di un servizio non
30

in modo diretto da parte dell'amministrazione, ma
attraverso soggetti esterni: tipico caso, la rimozione dei
rifiuti solidi urbani affidata a privati, e non - com'era un
tempo tradizione - a dipendenti comunali. Ancora, è
possibile individuare funzioni strumentali o di supporto
che possono essere esternalizzate (ed. outsourcing), e
cioè collocate all'esterno dell'apparato amministrativo in
senso proprio: servizi di fotocopiatura, di trattamento
informatico dei dati e quant'altro. Anche funzioni assai
delicate e rilevanti per le scelte dell'ente possono essere
collocate all'esterno. Ad esempio, si può stabilire che
l'istruttoria per la concessione di un finanziamento possa
essere svolta da nuclei di valutazione esterni o magari dal
sistema bancario che dovrà poi concretamente erogare il
contributo. Fin qui, tutto bene. Liberalizzazioni, privatizzazioni, outsourcing possono essere modi di ricondurre
l'amministrazione al core business, con risparmio di costi
e aumento dell'efficienza. Bisognerà valutare di volta in
volta la convenienza complessiva delle scelte e la
compatibilità con la realizzazione degli interessi pubblici
rilevanti. Ma in teoria il risultato positivo è possibile. Il
giocattolo, però, può rompersi. Fin quando l'amministrazione si rivolge a un mercato strutturato ed effettivamente concorrenziale, tutto bene. Ma se l'amministrazione crea al di fuori di sé nuove entità, cui affidare in tutto o in parte funzioni fino a quel momento assolte con le
proprie strutture, qualche problema può nascere. Ad
esempio, quando si dà vita a società il cui capitale
azionario sia in tutto o in parte nelle mani della stessa
amministrazione. O anche - più semplicemente - a
strutture in una posizione di più o meno marcata
autonomia rispetto alla stessa amministrazione, come
potrebbe ad esempio essere un nucleo di valutazione per
la selezione di progetti da finanziare. Un'espansione
abnorme, sotto questo punto di vista, può portare alla
nascita di un'amministrazione parallela, certamente
meno visibile, meno trasparente, meno responsabile e
meno suscettibile di controllo di quella "ufficiale". E
quanto il problema possa essere rilevante viene dalla
considerazione che - a quanto risulta - nessuno è in grado
di dire in modo esaustivo quante e quali società a
partecipazione pubblica esistano in Italia tra i vari livelli
istituzionali e di governo. La struttura parallela può anche
essere consapevolmente usata per sovrapporsi agli
apparati amministrativi. Un nucleo di valutazione, i cui
componenti sono di nomina fiduciaria del potere politico,
può essere usato in modo clientelare per orientare scelte
che, se fossero lasciate completamente alla dirigenza,
potrebbero assumere un indirizzo diverso. Qualunque
dirigente pensoso del proprio futuro, di fronte a un nucleo
presuntivamente dotato delle più alte competenze,
preferirà probabilmente seguirne le proposte piuttosto
che andare in battaglia. Inoltre, si tratta di strutture
parallele che aprono nuove e feconde prospettive all'uso
clientelare del potere. Se chiedete all'amministratore di
un piccolo comune se per la rimozione dei rifiuti solidi
urbani preferisce entrare in un consorzio intercomunale o
dare vita a una società mista pubblico-privato partecipata
dallo stesso comune, non è improbabile che vi sentiate
rispondere che è meglio la società mista. Eppure, il
consorzio, per le economie di scala, l'abbattimento dei
costi e la maggiore efficienza, sembrerebbe la scelta
ottimale. Come mai?
La risposta è semplice.

Dando vita alla società mista non solo si apre
probabilmente a un numero maggiore - rispetto al
consorzio - di posizioni di nomina politica negli organi
della società, ma soprattutto si determina un effetto
collaterale, non immediatamente visibile, sui posti di
lavoro creati attraverso la società, che dovrà assumere un
certo numero di operatori per lo svolgimento del servizio.
Come tutti sanno, oggi non esiste alcuna procedura
pubblica garantita di avviamento al lavoro. Quando si va a
una realtà come le società miste, non solo le cariche di
governo della società, ma gli stessi posti di lavoro degli
addetti cadono - a voler essere generosi, possono cadere
- nella sfera dell'influenza politica. La leggenda metropolitana narra che ci siano talora quote precise assegnate
a questo o quell'assessore, questo o quel politico, che ne
quantificano il diritto a designare propri fedeli, sostenitori
e clientes, non esclusi i parenti e gli affini, per i posti di
lavoro in questione. Ma di questo non esiste prova certa.
È certo, invece, che la società mista amplia in misura
rilevante le potenzialità di uso clientelare del potere
politico, ovviamente senza alcun vantaggio per la migliore
realizzazione dell'interesse pubblico. Da questo punto di
vista, tra l'operatore ecologico e il primario non esiste
nessuna differenza: per entrambi la sponsorizzazione
politica non garantisce il risultato, e anzi ci fa dubitare.
Per di più, si tratta di un uso clientelare del potere che
sfugge alla responsabilità, che cade solo sugli organi della
società, e si sottrae all'attenzione dell'opinione pubblica,
generalmente poco informata di quanto accade.
In fondo, è un ritorno all'antico. Qualche anno fa, era
usuale leggere nei manuali che la pubblica amministrazione aveva storicamente assolto nel nostro paese una
funzione di ammortizzatore sociale, attraverso la leva
dell'impiego pubblico. Ma almeno accadeva attraverso
leggi approvate con pubblici dibattiti, e con piena
assunzione di responsabilità politica. Ora, la funzione di
ammortizzatore sociale si ripristina occultamente, al
servizio di pochi. E l'obiettivo della modernizzazione?
Chissà.
Capiamo ora meglio anche l'abnorme rigonfiamento che
si riscontra nel conferimento di incarichi e consulenze.
Abbiamo visto la cifra stratosferica che è stata raggiunta.
È ora più chiaro che tanto un'errata lettura della riduzione
dell'amministrazione al core business quanto - e ancor
più - la potenzialità di uso clientelare del potere dato dal
crearsi di spezzoni di amministrazione parallela aprono la
via a quel rigonfiamento. I danni per i cittadini sono gravi,
e sono di due ordini: dovranno pagare, con le tasse, enti
e persone che non arrecano alcun beneficio; e dovranno
anche subire le conseguenze del degrado parallelo della
politica, delle pubbliche amministrazioni, di una società
civile tentata dalla subalternità al potere.

***

31

consente preferenze sui nomi che ne fanno parte. Il voto
per il governatore, invece, è un maggioritario a turno
unico. Quindi, nessuna seconda chance. Si vota una volta
sola e vince chi ha un voto in più dell'avversario.
Arriviamo al parlamento. Mentre scriviamo, è all'esame
delle camere una riforma molto criticata, che introdurrebbe un altro sistema, anch'esso diverso dagli altri sei.
Ne parleremo più avanti.

CAPITOLO NONO
I SETTE SISTEMI ELETTORALI ITALIANI.
A CIASCUNO IL SUO SISTEMA.
In Italia esistono sette sistemi elettorali profondamente
diversi tra loro, a secondo che si voti per il parlamento
europeo, per il senato, per la camera, per le regioni
(possono anche essere diversi da regione a regione), per
le province, per i comuni, per le circoscrizioni. Se un
giorno accadesse di dover votare insieme per consiglio
comunale e sindaco, consiglio provinciale e presidente,
consiglio regionale e governatore, e infine parlamento,
l'elettore medio - quello, per intenderci, che si informa
con la lettura saltuaria di un quotidiano e il riepilogo delle
notizie di un Tg - dovrebbe munirsi probabilmente di un
corposo manuale, oltre che di molta pazienza.

Soffermiamoci intanto sulla legge vigente dal 1994 al
2001, il Mattarellum. Qui non abbiamo più il proporzionale, utilizzato per le assemblee elettive dei livelli
istituzionali minori. Il sistema è un maggioritario
uninominale di collegio a turno unico. Si vota una sola
volta, un solo nome per collegio, di coalizione o di partito.
Nessuna preferenza, nessun premio di maggioranza. Ma,
per non farla troppo facile, c'è un temperamento in
chiave proporzionale del 25%, che si traduce in un listino
bloccato di partito alla camera dei deputati e nel
ripescaggio dei migliori perdenti al senato. Quindi per la
camera il nostro elettore esprime due voti distinti, uno
per il collegio e uno per il listino, senza alcuna preferenza.

Anzitutto, il comune. Ha davanti a sé una scheda di
considerevoli dimensioni, tale da ospitare - in una città
media o grande - i nomi di molte centinaia di candidati,
organizzati per liste. Trovare un singolo nome, per chi non
lo ha memorizzato prima di entrare nel seggio, è come
leggere l'elenco del telefono. Può esprimere una
preferenza per un candidato al consiglio comunale
scrivendone il nome, oppure no. Può votare per il sindaco
oppure no. Può votare da una parte per il consiglio
comunale e dall'altra per il sindaco; a destra per il consigliere comunale e a sinistra per il sindaco o viceversa.
Rimane di certo serenamente inconsapevole che il suo
voto sarà misurato con metro maggioritario per il sindaco
e con metro proporzionale per il consiglio. Né
probabilmente sa che l'elezione del consigliere deriva dai
voti ricevuti, ma anche dall'applicazione di un premio di
maggioranza collegato alla vittoria del candidato sindaco.
E forse ignora di doversi preparare a un possibile nuovo
voto di lì a due settimane per il solo sindaco, essendo
l'elezione di questi a doppio turno.
Va un po' meglio per la provincia. Per il consiglio, è
chiamato a votare per un candidato di collegio. Quindi,
relativamente pochi nomi: un solo esponente per
ciascuno dei partiti in lizza. Votare il simbolo è come
votare il candidato. Nessun nome da ricordare, nessuna
preferenza. Vota poi per il presidente della provincia. Ma,
attenzione, qui il voto incrociato non gli è consentito: e
dunque il voto vale per il presidente e la coalizione, senza
possibilità di incrocio. Se mai gli venisse la curiosità, non
ci sarebbe modo di spiegargli perché per il sindaco sì, e
per il presidente della provincia no. Come non sarebbe
facile spiegare perché il candidato consigliere da lui
votato, pur avendo nel collegio un numero di voti
maggiore di qualsiasi altro, potrebbe non essere eletto,
trattandosi di un proporzionale di collegio, o essere eletto
solo in virtù dell'applicazione del premio di maggioranza,
determinato dalla vittoria del candidato presidente. Può,
infine, essere chiamato di nuovo a votare in un secondo
turno per il solo presidente. Passando alle regioni, in
quasi tutte il nostro elettore trova di nuovo la lista di
partito e la preferenza unica, come al comune. Può votare
per un candidato al consiglio regionale, scrivendone il
nome. Oppure può votare per il solo candidato
governatore, di nuovo con la possibilità di disgiungere il
voto tra uno schieramento per il consiglio e un altro per il
presidente. Anche qui il meccanismo di voto per il
consiglio è proporzionale con premio di maggioranza, ma
il premio si applica con un listino bloccato, che non

Per il senato esprime solo un voto per il collegio, essendo
il ripescaggio automatico. Anche qui, sarebbe probabilmente difficile spiegargli perché e come in alcuni collegi
risulteranno eletti sia il candidato vincente sia quello
perdente. E, ancora, ci sono il parlamento europeo, per il
quale c'è un sistema iperproporzionale (con l'1% dei voti
si va a Bruxelles), con preferenza multipla; e le
circoscrizioni, per le quali ogni comune può fare come
vuole. Sistemi elettorali tutti diversi, e in misura sostanziale. Che sia una prova occulta di alfabetizzazione dell'elettore? Che si voglia saggiarne la resistenza
democratica? Certo no.
È accaduto, piuttosto, che i meccanismi elettorali hanno
avuto per quarant'anni una notevole stabilità e una
complessiva omogeneità, in parallelo con la stabilità del
sistema dei partiti. Con la destrutturazione dei primi
anni’90, è iniziata una stagione di cambiamento che non
ha risposto a una riflessione sistematica e di lungo
periodo, ma piuttosto alle spinte del momento. E va infine
considerato che le regioni hanno ora una propria potestà
legislativa in materia di sistema elettorale, che ha già
prodotto soluzioni diverse. Per esempio la Toscana prevede liste bloccate, ma i partiti che lo vogliono possono
fare le primarie. La radicale eterogeneità dei sistemi
elettorali ai vari livelli non pone soltanto un problema
all'elettore che non sia un esperto della materia. Né
arrivare a una maggiore complessiva omogeneità è solo
esigenza di astratte geometrie politico-istituzionali. La
questione è che sui modelli elettorali si strutturano i
sistemi politici e di partito, che trovano una delle proprie
funzioni fondamentali nella selezione del ceto politico e di
governo. I sistemi sono molteplici ed eterogenei, ma i
partiti che li gestiscono sono sempre gli stessi.
Qui è il problema. Ogni sistema elettorale ha una sua connotazione tipica - sia essa il maggioritario, il
proporzionale, la lista bloccata, la preferenza unica o
quella multipla che richiederebbe, per un governo efficace, una parallela scelta organizzativa del partito. Se le
premesse sono contraddittorie, le scelte non potranno
mai essere efficaci.
32

Prevarrà alla fine un gene dominante - il maggioritario, la
preferenza unica o l'investitura diretta del leader - che
darà l'impronta. Con tutto ciò che ne segue, nel bene o più probabilmente - nel male. In ogni caso, l'eterogeneità
si traduce in un fattore di debolezza dei partiti politici,
soprattutto nella capacità effettiva di governare l'evoluzione del sistema politico.

È evidente il paradosso che attraversa la politica italiana.
Da un lato, si afferma il principio che la competizione si
vince al centro, e su questo assunto si fonda un'offerta
politica primaria, come il partito unico dei moderati a
destra o il partito unico riformista a sinistra. Ma, dall'altro
lato, rimane necessaria, per vincere, una coalizione con le
ali estreme, che si potrà fare solo accettando uno o più
punti del progetto politico di queste. E si tratterà del
punto o dei punti più caratterizzanti e identitari, e dunque
più lontani dalla restante offerta politica della coalizione.
Con un visibile effetto di confusione e di eterogeneità
nell'indirizzo politico e di governo, e di fragilità
complessiva.

IL MAGGIORITARIO: FRAMMENTAZIONE E OLIGARCHIE
Nel 1993 la crisi del sistema politico era acuta. Bisognava
dare risposte forti, nuove, capaci di rimettere in moto il
paese. La caduta del muro di Berlino e la trasformazione
del Pci in Pds rendeva anche possibile la rimozione del
blocco che aveva storicamente ingessato la politica
italiana. C'era finalmente l'occasione di passare
dall'immobilismo della DC e dalla "politica dei due forni" a
un moderno bipolarismo dell'alternanza.
È in questo contesto che matura la scelta per il sistema
maggioritario. Fino alla fine degli anni’80 si era discusso
di un aggiustamento del sistema proporzionale allora
vigente, in specie con l'introduzione di una soglia di
sbarramento. Nei primi anni’90 qualcosa cambia. Il
maggior partito della sinistra abbandona la storica
adesione al modello proporzionale. Probabilmente ebbe
un peso decisivo l'argomento che il maggioritario fosse
strumento necessario per una spinta al bipolarismo, che
era a sua volta il completamento logico e politico della
successione del Pds al Pci. E fu proprio quell'abbandono
a rendere possibile il passaggio al maggioritario, anche
sotto la spinta referendaria. Una rivoluzione copernicana.
Ma fu una scelta pienamente consapevole di tutte le
possibili implicazioni? Probabilmente no.

IL MAGGIORITARIO: PERSONALIZZAZIONE E LOCALISMO
Ma ci sono altri effetti della scelta del maggioritario che
- pur avendo avuto una minore considerazione - hanno
assunto un rilievo importante. Tra questi, la territorializzazione del sistema dei partiti e il localismo. Quel sistema
favorisce i partiti concentrati territorialmente. Il peso
politico, infatti, è misurato dal numero dei collegi nei
quali si è decisivi per vincere, piuttosto che dalla %
complessiva dei voti conseguiti. È proprio per questo che
la Lega ha nel centrodestra un peso assai maggiore
rispetto ai voti conseguiti, e assai maggiore di quello dell'
Udc. La Lega è stata decisiva nel 2001 in un gran numero
di collegi dislocati nelle regioni del nord. In realtà
Berlusconi vinse in quel turno elettorale prima ancora del
voto, quando fece l'accordo con la Lega. Nel 1996, la
vittoria del centrosinistra fu in larga misura dovuta al
fatto che il Polo e la Lega correvano separati. La
subalternità alle spinte leghiste in questa legislatura si
spiega con il pagamento della cambiale del 2001 e con la
consapevolezza che senza la Lega la sconfitta nel 2006 è
sicura. La scelta del sistema elettorale ha dunque
contribuito a rendere vincente il modello leghista. E
naturalmente ha inciso anche sulle politiche di governo:
da questo punto di vista la devolution è almeno in parte
figlia del maggioritario di collegio.
Il maggioritario rende conveniente il modello leghista, e
anche oltre. Ogni collegio si vince per un voto, e pochi
collegi possono fare la differenza. Quindi non si favorisce
solo un partito multiregionale come la Lega. Anche fenomeni locali alla Lombardo a Catania possono assumere
peso decisivo. Ed è proprio questo il motivo dell'evidente
corteggiamento a Lombardo seguito all'esito elettorale
del giugno 2005. Il piccolo leader locale, se controlla un
consenso sufficiente nel suo territorio, diventa un
interlocutore interessante, e probabilmente necessario.
Beninteso, in qualunque sistema elettorale la leadership
locale ha un suo peso. Ma il meccanismo dei collegi
funziona come un potente moltiplicatore, abbassando di
molto la soglia necessaria per poter incidere sul contesto
nazionale. Va poi considerata la sinergia con
l'introduzione dell'elezione diretta di sindaci e presidenti
di provincia prima, e di regione qualche anno più tardi.
L'elezione diretta conferma anzitutto il principio del
maggioritario, con quel che ne segue. La proliferazione di
partiti e partitini, magari nella forma della lista civica o
addirittura personale, avviene in periferia, ancor più che
al centro. Per i sindaci e i presidenti di provincia il
maggioritario adottato prevede il doppio turno, ma è
chiara la tendenza - salvo eccezioni - alla vasta coalizione
che punta alla vittoria del candidato sindaco fin dal primo
turno, che assai raramente viene utilizzato come primaria

C'erano molti modelli in campo, da quello tedesco al
doppio turno alla francese. Il risultato referendario - che
tra l'altro riguardava il solo senato - non impediva certo di
disegnare un sistema elettorale diverso da quello uscito
dalla manipolazione dei quesiti, purché diverso dal
sistema preesistente. Si scelse alla fine di fotocopiare
l'esito referendario, costruendo un maggioritario di
collegio a turno unico, con una quota proporzionale del
25 %. Molto di quel che è accaduto dopo viene dalla
svolta dei primi anni’90. Si vince anche per un voto, e
dunque l'ultimo voto è decisivo. In una coalizione, ogni
componente è in via di principio indispensabile per
accrescere le possibilità di vittoria. Non è davvero un
caso che il numero dei partiti sia oggi assai maggiore di
quanto fosse nel sistema elettorale proporzionale. Chi fa
un nuovo partitino realizza il massimo utile politico. È
parte necessaria della coalizione e acquisisce un potere
contrattuale in proprio. E dunque è molto più conveniente
che fare la minoranza in un partito o persino di essere
parte di un gruppo dirigente di maggioranza nel quale il
potere contrattuale è inevitabilmente condiviso. Dal
maggioritario alla frammentazione, e quindi alle coalizioni
vaste ed eterogenee. I vertici di coalizione assomigliano
ad assemblee di condominio. Questo pone una grave
ipoteca sui processi democratici nei partiti. Le decisioni
più rilevanti, dalle politiche di governo alla scelta delle
candidature, passano attraverso difficili composizioni di
interessi e accordi di vertice. Sono dunque espressione di
ristrette oligarchie, e gli organi di partito sono
successivamente chiamati a una sostanziale presa d'atto.
Un partito senza partecipazione democratica, però,
fatalmente deperisce.
33

infracoalizionale. E dunque l'effetto ultimo non è lontano
da quello del turno unico: coalizioni con un grandissimo
numero di partiti e liste. Inoltre, la spinta alla
frammentazione viene anche da altre norme: ad esempio,
quella per cui il candidato alla carica esecutiva, anche se
perdente, è preferito nell'assegnazione dei seggi.
Conviene dunque candidarsi a sindaco anche essendo
sicuri di perdere.
Ancor più, l'elezione diretta, accentuando la personalizzazione, al tempo stesso rafforza l'elemento territoriale
nella selezione del ceto politico. E crea le premesse per la
nascita di pericolose spinte centrifughe. Non a caso,
nell'ultima tornata elettorale regionale è stata fortissima
la spinta al partito del governatore, a destra come a
sinistra. Non a caso, lo stesso Berlusconi è sceso in
campo pesantemente per frenare la creazione di queste
liste, nelle quali ha probabilmente visto un rischio per la
sua stessa leadership. E forse nemmeno è un caso che lo
stop a Formigoni sia stato insuperabile, mentre alla fine
Storace ha avuto disco verde.
Bisogna, infine, tener conto anche della spinta verso un
impianto federale, che di per sé non poteva non determinare un forte spostamento di peso politico dal centro
alla periferia. Il sommarsi di territorializzazione e
personalizzazione sminuisce oggi grandemente la
capacità delle strutture nazionali dei partiti di governare
con efficacia il rapporto con la periferia, e in particolare
quel delicatissimo meccanismo della democrazia che è la
selezione del ceto politico.
L'elemento territoriale ha oggi nei partiti un peso che non
ha mai avuto in passato. Anche perché la forza o la
debolezza - di partito o di coalizione - in un comune di
discreta dimensione si ripercuote in tutta la filiera
istituzionale: dal collegio provinciale, a quello regionale, a
quello di deputato o senatore. Questa situazione segue a
scelte volute - come nel caso della spinta verso forme
federaliste o dell'elezione diretta di sindaci e governatori ovvero è effetto collaterale di scelte diverse, come nel
caso del maggioritario di collegio a turno unico. Ma il
dato è quello: una grave perdita di ruolo dei partiti
nazionali, e potentati locali che tendono a rafforzare in
ogni modo il proprio controllo sulle strutture periferiche
di partito, per massimizzare il proprio peso politico e la
propria capacità contrattuale. Anche per questo è
cruciale che nel governo regionale e locale siano affermate e garantite prassi politiche e amministrative
rigorose e adottate da tutti. Se così non fosse, si
aprirebbe la strada a forme drogate di acquisizione locale
del consenso che - pur formalmente lecite - finirebbero
con il distorcere in misura inaccettabile i processi di
formazione del ceto politico e dei gruppi dirigenti. Con
l'ultimo risultato di ridurre il sistema dei partiti a un club
di signorotti feudali. La resistenza all'adozione di regole
rigorose sarà forte, ancorché non dichiarata, o motivata
con l'argomento che si attenta all'efficienza dell'azione
politico-amministrativa. Ma bisogna avere molto chiaro
che una corretta competizione per la selezione del ceto
politico è essenziale in un sistema democratico
equilibrato, e che in quella competizione a nessuno può
essere consentito di barare.

A sostegno di tale introduzione si argomentava che la
molteplicità delle preferenze (sistema prevalente in Italia
fino ad allora) consentiva il controllo partitocratico del
voto, in particolare attraverso l'indicazione di
combinazioni predisposte: per intenderci, uno, dodici e
ventiquattro, oppure tre, quattordici e trentadue. In effetti, per i partiti organizzati di massa l'indicazione delle
preferenze era lo strumento per determinare i vincitori
della competizione elettorale, e dunque la selezione del
ceto politico. Un argomento specifico e supplementare
era dato, nelle zone ad alta intensità mafiosa o
camorristica, dal fatto che le combinazioni permettevano
il controllo del voto anche a soggetti diversi dai partiti. E
che dunque il passaggio alla preferenza unica si
imponeva anche per rendere la politica più resistente alle
infiltrazioni e alle pressioni della criminalità organizzata.
Fin qui, l'argomento sembra convincente. E spiega le
scelte. Ma che cosa è concretamente successo dopo?
Con la preferenza unica si è creata una condizione nella
quale ogni candidato corre per se stesso e deve dunque
sostanzialmente solo a se stesso l'elezione. Quel che non
era chiaro è che un candidato che corre solo per se
stesso sarà poi anche nell'istituzione un eletto che pensa
anzitutto a se stesso. Gli esempi di consigli regionali e
locali frammentati, rissosi, incapaci di fare politica vera, e
non di rado persino incapaci di fare il numero legale su
questioni pur di grande rilievo, di certo trovano qui una
radice non marginale.
Ancora. Un eletto che deve solo a se stesso l'elezione è
un soggetto che non vede nel partito un intermediario
necessario nella propria carriera politica. Penserà anzitutto alla misura di consenso personale di cui dispone e
la considererà la vera moneta spendibile, in vista della
possibilità di continuare alla scadenza del mandato.
Anche in un altro partito, o, se ci riesce, creandone uno
ad hoc. Questo spiega i fenomeni di transumanza degli
eletti ad altri partiti, ormai usuali all'approssimarsi di
turni elettorali. E spiega anche le spinte alla creazione di
liste civiche o di entità politiche nuove di zecca, magari
affiliate a quelle esistenti e comunque inserite in una
coalizione che appoggia un candidato sindaco, perché
diversamente si rischierebbe di rimanere fuori dalle
spartizioni che contano. La preferenza unica si dimostra
dunque come il singolo fattore di maggiore importanza
nell'attuale destrutturazione del sistema politico. I fatti
degenerativi cui abbiamo assistito, come l'abnorme
aumento delle commissioni speciali e degli incarichi,
derivano sia dalla moltiplicazione dei soggetti politici e
dalla necessità di tenere insieme coalizioni eterogenee e
affamate, sia dal fatto che oggi spesso bisogna trattare
con singoli consiglieri che non ci penserebbero due volte
a disattendere le indicazioni del partito di appartenenza
per giocare il ruolo della scheggia impazzita. I consigli di
regioni ed enti locali si stanno trasformando in chiave
notabilare. Questo ci dice in ampia misura perché le
assemblee elettive vivono vita grama nella politica di
oggi, con le conseguenze sulla responsabilità politica
istituzionale e diffusa che abbiamo detto. Ma ci spiega
anche come siano poco consapevoli e attente le proposte
che vorrebbero rivitalizzare le assemblee semplicemente
aumentandone le competenze. L'obiettivo è giusto, ma da
solo non basta. Se a un'assemblea di notabili si
conferiscono maggiori poteri, si rafforzano i notabili, e
non l'assemblea.

LA PREFERENZA UNICA
A volte, le migliori intenzioni tradiscono. Guardiamo
l'introduzione della preferenza unica, con la quale oggi
vengono eletti i consiglieri regionali e comunali.
34

Conferire funzioni a un assemblea non efficacemente
governata nel suo complesso da soggetti politici
organizzati significa aumentare il potere contrattuale
individualmente intestato ai suoi componenti. Ma,
almeno, con la preferenza unica abbiamo sottratto le
assemblee elettive alla pressione della criminalità
organizzata? Nemmeno per idea.

La responsabilità politica dell'eletto si fonda nella richiesta che ha rivolto a chi lo ha votato. Chi rappresenta, e a
chi risponde, il rappresentante eletto fuori di ogni
competizione?
Una investitura di altra origine può - al più - radicare una
fedeltà verso chi sostanzialmente conferisce il mandato.
Mentre il ruolo più vero di un'assemblea rappresentativa
è dare voce agli elettori, non sbattere i tacchi all'ordine di
chi governa. Inoltre, l'inserimento nel listino sarà
funzionale al progetto politico e comunicativo del
candidato presidente. Non la qualità della rappresentanza, ma le mediazioni che ritenga necessarie, i
messaggi mediatici che consideri opportuni o magari
anche solo il rapporto fiduciario con i designati saranno
le motivazioni reali della scelta. Ed è così che nascono i
curiosi mix partitocratici, familistici e mediatici che segnano i listini. Anche quando nei listini troviamo competenze professionali di alto profilo c'è da discutere.
L'incontro tra potere politico e competenze può avvenire
per rapporto fiduciario solo se indispensabile. Di norma il
potere deve avere rapporti con le istituzioni: università,
centri di ricerca, ordini professionali. Diversamente, è alto
il rischio che il consigliere del principe sia strumento del
principe per gestire quelle stesse istituzioni. Chi vuole far
valere le proprie competenze in un'assemblea rappresentativa abbia il nostro plauso: ma si misuri con gli elettori e
faccia il suo mestiere di rappresentante.
In fondo, non è colpa dei governatori: fanno ciò che
ritengono utile a vincere oggi, a governare domani.
Bisogna cambiare le regole. Abbiamo estremo bisogno di
innalzare la qualità delle assemblee rappresentative, dai
consigli comunali al parlamento. Assemblee di basso
profilo producono una democrazia fragile e asfittica. Ma
una rappresentanza politica di qualità si forgia solo nella
competizione elettorale, battendosi per il voto.
E la strada dei listini non è quella giusta.

Una corsa solitaria e individuale per l'elezione è in
assoluto quella che espone di più al rischio. Si può
vincere o perdere per un voto, e quel voto non è garantito
dal partito. Dunque, si cercano i voti dove si possono
trovare. E chi può assicurare che nella corsa all'ultimo
voto non si accettino contatti e aiuti che sarebbe meglio
respingere, e che sarebbero stati meglio o più facilmente
respinti in un'epoca nella quale era principio condiviso
che le forze politiche organizzate governassero il
meccanismo elettorale?
Nella vita pubblica può capitare a tutti di sedersi accanto
a qualcuno che non si conosce e che si viene poi a
sapere sarebbe stato meglio tenere lontano. Ma la spinta
all'ultimo voto può bene indurre alla distrazione. I voti di
preferenza costano ai candidati fior di quattrini, difficilmente reperibili nelle economie domestiche: la vita
politica è terribilmente inficiata da una larga ingerenza di
imprese pubbliche o private e dal tramestio di coloro che
fanno mercimonio di voti, assicurando il favore di numerosi elettori, come se fossero pecore al mercato. Così
ammoniva il senatore a vita Luigi Sturzo nel suo discorso
a Palazzo Madama dell'11 gennaio 1958.
I "LISTINI DEI GOVERNATORI"
Veniamo al listino, meccanismo previsto nelle elezioni
regionali. Anzitutto, cos'è?
Si tratta di una lista regionale, con capolista il candidato
presidente, composta di candidati in numero pari al 20%
del totale dei seggi. A essa si collegano le liste dei partiti
che compongono la coalizione. Se la coalizione vince, chi
è nel listino si ritrova automaticamente consigliere
regionale: tutti o metà, a seconda del risultato. Questo è
il modello che si applica in via generale, se la regione non
decide per un diverso sistema elettorale. Alla sua
introduzione, il listino non era collegato a un candidato
governatore eletto direttamente. L'elezione diretta è
venuta dopo. Forse in origine il legislatore puntava - a
voler essere benevoli - a un premio di maggioranza per la
coalizione e a una rappresentanza a dimensione
regionale. Infatti, le liste di partito sono a base
provinciale. Dunque, un correttivo per la governabilità e
per una più ampia rappresentatività. Non è andata così.
Soprattutto l'elezione diretta dei governatori, posti dalla
norma a capo del listino, ha segnato la rotta. Oggi il listino è di fatto una lista del candidato governatore, che
chiede il voto per se stesso e in caso di vittoria ne porta
in consiglio i componenti (tutti, o metà). In breve, chi
entra nel listino arriva in consiglio - con tutti i relativi
benefici - evitando quella fastidiosa, rischiosa, costosa
incombenza che è la campagna elettorale. Ed è qui che
nascono i problemi. Perché, alla fine, il listino non tende a
migliorare la qualità della rappresentanza consiliare.
Anzitutto, l'unico modo per capire davvero che cos'è una
funzione di rappresentanza - mestiere assai duro, se
svolto bene - sta nel chiedere agli elettori i voti che la
conferiscono.

***
Sistemi elettorali e costi propri e impropri della politica.
Una campagna elettorale oggi è cosa molto diversa
rispetto al passato. Per un tempo lungo, i partiti politici
sono stati i signori indiscussi dei meccanismi di selezione
del ceto politico, specie quello impegnato nelle istituzioni,
e delle campagne elettorali. Nella sinistra la campagna
elettorale individuale era vista malissimo. Si votava per
un'idea, una soggettività politica, un programma, magari
un'utopia: di certo, non per la persona. Il grave
indebolimento dei partiti politici e la fine del voto
ideologico hanno cambiato tutto. Oggi la campagna
elettorale ha un peso. E la realtà prevalente in larga parte
del paese è la campagna fai da te. Ogni candidato fa la
sua campagna elettorale, con il suo comitato, il suo
materiale elettorale, i suoi attacchini, i suoi spot, e così
via. Il sostegno dei partiti varia in genere da minimo a
nullo e l'apporto dei militanti è molto ridotto rispetto al
passato. Naturalmente, ogni candidato commisura la
campagna sulle esigenze, e in particolare sulla
concorrenza da affrontare. Quindi, la campagna più
impegnativa è oggi quella che vede la concorrenza più
ampia: e questa viene determinata dal sistema elettorale
applicabile. Dunque, la campagna più pesante si ha dove
35

il sistema elettorale prevede un proporzionale di lista con
preferenza unica, che mette in lotta ogni candidato con
tutti gli altri, anzitutto quelli del proprio stesso partito.
Una campagna meno impegnativa, e molto meno
costosa, si ha con il collegio uninominale, specie se le
candidature sono di coalizione.
È fin troppo ovvio che i costi di una campagna elettorale
sono direttamente correlati alle esigenze. E dunque, in
ragione del sistema elettorale applicabile, ci sono
campagne intrinsecamente più costose e campagne
meno costose. Negli ultimi anni prima del tracollo dovuto
a Mani pulite, si diceva che l'elezione in un consiglio
comunale di città media o grande costasse alcune
centinaia di milioni di lire (parliamo dei costi veri, non di
quelli dichiarati). Del resto, basta ricordare l'uso allora
invalso di grandi cene con centinaia di invitati, ciascuna
delle quali costava minimo alcune decine di milioni. Oggi,
tra gli addetti ai lavori si sussurra che, dopo un periodo di
contenimento, i costi delle campagne elettorali stiano di
nuovo salendo ai livelli di allora, e forse li stanno
superando. Il dato caratterizzante che va dunque colto
nella fase attuale è che le campagne elettorali hanno un
costo crescente e ormai molto elevato, sostanzialmente a
carico del singolo candidato. Ciò in particolare per le
campagne dove la corsa all'unica preferenza scatena una
guerra globale: comune, regione. I costi di una campagna
elettorale bisogna pagarli, che si vinca o si perda. Se il
rischio riguardasse solo il portafogli del candidato, tutto
sommato sarebbe limitato, anche se il paperon de'
paperoni di turno ricava certamente dal sistema di oggi
un indebito vantaggio competitivo. Ma si determinano,
invece, effetti collaterali assai rilevanti. Non sfugge che,
se una campagna elettorale costa cifre molto consistenti,
nasce per i candidati - o almeno gran parte di essi - un
duplice problema: come reperire i fondi prima, e come
recuperare i costi sostenuti dopo, una volta eletti. Quanto
al primo, è evidente che si determinano linee di
attenzione o fedeltà verso chi ha messo a disposizione le
risorse. Questo accresce la tendenza a degenerazioni
notabilari e contribuisce a indebolire gravemente i partiti
politici da un lato, e gli istituti della responsabilità politica
dall'altro. Che farà, una volta in carica, l'eletto che sia
stato pesantemente e decisivamente sponsorizzato in
campagna elettorale? A chi darà ascolto? A chi
risponderà del proprio operato? Una cosa è certa:
pochissimo al partito di appartenenza, e ancor meno a
una generica pubblica opinione. Fin qui, cose che sono in
tutti i manuali di scienza politica, nei capitoli relativi alle
lobbies e al finanziamento delle campagne elettorali. Ma
nel nostro paese stiamo aggiungendo un capitolo nuovo.
La sinergia tra effetti dei sistemi elettorali, ampliamento
della discrezionalità in ambito politico-amministrativo,
attenuazione o soppressione di controlli e responsabilità
in ultima analisi favorisce un uso clientelare e distorto dei
poteri amministrativi e di governo, come scambio per il
sostegno in campagna elettorale. Chi entra oggi nel
comitato elettorale di un candidato - anche a una
circoscrizione - troverà un ambiente che molto spesso
non è più composto da militanti di un partito, ma da
persone di fiducia del candidato. Spesso, giovani che
svolgono un'attività che si direbbe semivolontaria, magari
con un piccolo rimborso spese. Quello che non si vede, è
che per pochi o molti di loro il corrispettivo vero è la
promessa di un incarico, di una consulenza, di un posto di
lavoro in una società mista, dell'accesso a un corso di

formazione, dell'ammissione a un contributo, e così via.
Lo stesso accade per i grandi elettori, con promesse
commisurate all'entità del pacchetto dei voti o dei fondi
messi a disposizione.
Se si va per uffici dopo il voto, si può esser certi di rivedere un buon numero delle facce incontrate nella
campagna elettorale di chi ha vinto. Ed è così che un
costo inevitabile per la selezione di chi è chiamato a
funzioni amministrative e di governo si traduce in un
costo improprio per la politica nel suo complesso, e
indebolisce la tenuta di prassi politico-amministrative
corrette e rigorose. Quale riforma elettorale?
Dobbiamo partire da un dato: i risultati delle riforme
elettorali disordinatamente varate negli anni’90 sono stati
ben diversi da quelli sperati. Cambiamo strada.
Dalla scelta fatta per il maggioritario vengono oggi danni
più che vantaggi. Ma è chiaro che non si può dire: purché
sia proporzionale, va bene. Le opzioni possibili sono
molte.
Quale consente una risposta efficace ai problemi emersi?
In tutti i paesi democratici, un cambiamento unilaterale
delle regole che appare oggettivamente volto all'interesse
esclusivo della parte proponente sarebbe considerato
una violazione grave di elementari regole di correttezza
politica e istituzionale. Questo dimostra quanto sia lunga
in Italia la strada per un solido ed equilibrato bipolarismo,
che richiede anzitutto l'autolimitazione di chi ha il potere
e il reciproco rispetto. Del resto, il bipolarismo che
abbiamo è appunto figlio dell'attuale sistema elettorale.
Ma anche il merito è sbagliato. Ecco le principali obiezioni
politiche (e tralasciamo quelle più strettamente tecniche
e costituzionalistiche). Anzitutto l'elezione dei parlamentari su una lista bloccata, che non consente agli elettori
alcuna scelta e rompe ogni contatto tra chi vota e chi è
eletto. Oggi come oggi, per come sono i partiti e le
coalizioni, significa rafforzare la riduzione oligarchica del
sistema, affidando la scelta a ristrettissimi tavoli di
segreterie di partito o di vertici di coalizione. Poche
persone nomineranno di fatto quasi un migliaio di
parlamentari e l'elettore voterà al buio. La lista bloccata
esiste in altri paesi, anche se con dimensioni molto più
ridotte, e si potrebbe accettare anche da noi. Ma non
prima di avere solidamente garantito un effettivo
concorso democratico nelle scelte. Inoltre, la proposta
prevede un premio di maggioranza. A chi vince si
attribuisce almeno il 55% dei seggi, anche se la
percentuale nei voti ne darebbe un numero inferiore.
I seggi restanti si dividono tra i perdenti. Perché siamo
contrari al premio di maggioranza?
Non tanto per l'argomento di principio che distorce la
corretta rap-presentazione delle forze in campo, al quale
si potrebbe rispondere che tale distorsione si accetta per
garantire la governabilità. Siamo contrari da un lato
perché riproduce tutti i difetti dell'attuale maggioritario e
dall'altro, perché l'esperienza di questi anni dimostra che
non porta gli effetti auspicati. Il premio di maggioranza
funziona come qualunque sistema maggioritario a turno
unico. Si vota, e vince chi prende un voto in più. Presenta
dunque gli stessi incentivi alla frammentazione del
sistema dei partiti, alle coalizioni vaste ed eterogenee, al
moltiplicarsi dei poteri di veto e di ricatto, e tutti gli effetti
negativi conseguenti di cui abbiamo già parlato.
36

Il premio di maggioranza su un impianto proporzionale è
oggi appli-cato alle assemblee elettive regionali e locali.
Tutto si può dire meno che abbia consentito, favorito o
assicurato stabilità, governabilità, efficienza istituzionale.
Anche di questo abbiamo parlato. In realtà, è in larga
misura una favola istituzionale che modelli maggioritari e
premi di maggioranza favoriscano automaticamente
governabilità, stabilità, efficienza, e che invece un
sistema proporzionale produca da questo punto di vista
danno. Lo ha detto più volte anche Giovanni Sartori, con
argomenti largamente condivisibili. La prova è scritta, per
chi sa leggere, nella nostra storia repubblicana, e in
specie in quella degli ultimi anni. Che fare allora?

senza impatti di sistema. Una questione molto seria
nascerebbe invece laddove si adottasse la primaria come
meccanismo ordinario. Anzitutto, se le primarie si
inseriscono in un sistema privo di forze politiche
solidamente organizzate - come gli Stati Uniti - si può dire
che colga lo spontaneo formarsi dell'orientamento del
corpo elettorale. Ma se si inserisce in un contesto dove
forze politiche organizzate esistono, quel che si coglie è
in larga misura l'orientamento manifestato dai partiti. Il
risultato di Prodi corrisponde con buona precisione alla
consistenza e persino alla distribuzione territoriale delle
forze politiche che indicavano il suo nome per il voto. Ma
ci sono anche altre considerazioni.

Abbiamo visto che in Italia esistono troppi sistemi
elettorali, tutti diversi. Vanno riportati a un modello
omogeneo. Il migliore, secondo noi, è quello della
proporzionale corretta da un forte e serio sbarramento,
come in Germania e in Spagna, che è ben diverso dal
sistema introdotto da noi. Di certo, la legge elettorale perfetta non esiste. Ma riteniamo che il più adatto alle attuali
condizioni dell'Italia sia in particolare il modello tedesco,
che garantisce un esito complessivamente proporzionale
assegnando una metà di seggi con un maggioritario
uninominale di collegio e il resto su liste bloccate. Si
mantiene così un incentivo al bipolarismo, e al tempo
stesso un efficace sostegno a un solido sistema di partiti.
Il recente esito delle elezioni tedesche non ci fa cambiare
idea. Anzitutto, un sistema elettorale si giudica nel
tempo, e non dal rendimento in un singolo turno elettorale. Dovremmo forse valutare il maggioritario italiano
dall'esito delle elezioni del 1996, che consegnarono
un'incerta maggioranza al centrosinistra? Nel tempo, il
sistema tedesco ha dato ottima prova. E poi, perché mai
si dovrebbe pregiudizialmente ritenere che una grande
coalizione sia esito diabolico e da esorcizzare, frutto di un
insuperabile vizio di sistema? Il bipolarismo è di certo una
tendenza apprezzabile e da difendere, ma non si vede
perché debba diventare una mortale camicia di Nesso.
La critica alla legge elettorale del centrodestra non si
ferma qui. Essa contiene un'ulteriore spinta al leaderismo
e alla torsione personalistica della politica. Si presenta
una lista o una coalizione e si dichiara contestualmente
un "capo". Su questa strada non si trovano governabilità
e stabilità. Se dovesse funzionare, si farebbe solo il danno
del sistema democratico, ridotto all'investitura
carismatica di chi comanda. E se no, si dimostrerebbe
tutta la futilità del voler vestire di corazze giuridiche una
sostanza politica che sfugge. Se l'investito non riesce poi
a comandare davvero, cosa succede? Ricorre alle carte
bollate? Ancora una volta, è un'illusione credere che la
capacità effettiva di governo dipenda esclusivamente da
regole formali. E le primarie?

Se si volessero le primarie come metodo generale di
selezione delle candidature - come già qualcuno
suggerisce - non basterebbe una primaria fatta in casa, e
si dovrebbe invece garantire a chi corre e a chi vota il
massimo della regolarità. Sarebbe necessaria una legge,
con garanzie non minori di quelle delle elezioni in senso
proprio quanto alla presentazione delle candidature, la
platea dei votanti, la propaganda, le procedure di voto.
Cosa che del resto accade dove le primarie si usano
davvero, come negli Stati Uniti. Ancora, le primarie non
curano la malattia della politica di oggi, data dal fatto che
i cittadini hanno voce solo quando votano. Anche la
primaria è partecipazione solo per un giorno. Mentre è
indispensabile per una democrazia vitale che i cittadini
possano tutti i giorni parlare a governanti disposti ad
ascoltare e non chiusi in reti di consenso personale,
clientelare, lobbistico. Dobbiamo dire basta alla deriva
plebiscitaria verso una partecipazione usa e getta.
Si esaurisce in un giorno - magari in un voto - e si risolve
in una delega in bianco al potente di turno. Infine - e forse
soprattutto - anche per le primarie esiste un problema di
costi, del quale peraltro c'è totale inconsapevolezza. La
primaria dell'Unione, pur con l'apporto di centomila
volontari, ha avuto un costo di circa due milioni e mezzo
di € . Ampiamente ripagati con l’obolo di 1€ da parte di
tutti i votanti. Una vera primaria avrebbe costi propri non
lontani da quelli dell'elezione in senso stretto.
Anzi, può costare persino di più: provare a chiedere, per
crederci, a chi conosce i costi del sistema negli Stati
Uniti, costi sostenuti comunque da privati cittadini e
donazioni da parte di lobbies. Si compete per le
candidature come si compete per l'elezione.
L'introduzione generalizzata di primarie a tutti i livelli ci
porterebbe non lontani dal raddoppio dei costi della
politica per le spese elettorali.
In parallelo - e non c'è nemmeno bisogno di sottolinearlo
- raddoppierebbe anche la pressione fiscale a far lievitare
i costi impropri di questa politica.

C'è chi dice che tutti i problemi sarebbero superati dal
ricorso generalizzato al metodo delle primarie. Ma, attenzione. Beninteso, qui non si discute delle primarie fatte
una tantum in un'occasione specifica, come da ultimo nel
centrosinistra. Queste primarie non aveva in realtà
l'obiettivo di una scelta del leader, che era stata già fatta,
e non era in discussione. Aveva piuttosto a oggetto una
sua più forte legittimazione, e una chiamata alle armi del
popolo del centrosinistra in vista del confronto elettorale
del 2006. Ciò ha consentito che si affrontasse l'evento su
una base volontaristica, con una relativa informalità, e

***

37

leader invece si può cambiare, come dimostra il caso
Thatcher, e come potrebbe accadere nell'attuale
legislatura con Brown. Nel modello presidenziale non vi è
alcun collegamento tra capo dell'esecutivo e maggioranza in parlamento. Nel modello semipresidenziale si
ammette l'ipotesi della coabitazione, e dunque della
diversità della maggioranza presidenziale rispetto a quella
parlamentare, con i problemi che ne seguono e che la
riforma della durata del mandato presidenziale vorrebbe
affrontare. Da noi si è scivolati verso un'elezione non della maggioranza, ma del leader con la sua maggioranza,
che ingessa il sistema oltre ogni misura, fino a una
versione sostanzialmente iperpresidenzialista. Con la
conseguenza che ci troviamo in una sorta di modello
presidenziale privo dei contrappesi che tengono in
equilibrio quello vero. Negli Stati Uniti è fisiologico che il
congresso abbia un equilibrio diverso rispetto al
presidente eletto o che l'equilibrio possa cambiare nel
corso del mandato presidenziale. Con quel congresso, di
qualunque composizione, il presidente deve fare i conti.
La consacrazione della torsione personalistica si trova
nella proposta di riforma costituzionale del centrodestra,
che affida formalmente al primo ministro il potere di
scioglimento. Il "primo ministro assoluto", com'è stato
giustamente definito da Leopoldo Elia. E ancora nella
proposta di nuova legge elettorale avanzata dal
centrodestra, che formalizza l'indicazione del capo della
coalizione. Ma anche nel centrosinistra qualche
scivolamento è evidente. Per esempio quando si propone
di portare alla competizione elettorale - più che un
programma - un progetto politico costruito sulla persona
di un leader. O quando si pensa di ristrutturare lo stesso
sistema politico intorno alla persona di un capo, come
qualcuno vorrebbe che accadesse anche nel
centrosinistra. Questo è comunque un errore, dal
momento che in politica le leadership hanno una cosa di
buono, e cioè che non durano per sempre. E dunque
strutturare il sistema politico su una determinata persona
implica inevitabilmente un elemento di fragilità e di
precarietà.

DECIMO.
IL DECLINO DELLE ASSEMBLEE ELETTIVE.
DALLA GOVERNABILITÀ AL PRIMO MINISTRO ASSOLUTO.
Una delle chiavi di volta del dibattito politico-istituzionale
dei primi anni’90 si trova nell'affermazione che rafforzare
l'esecutivo è un passaggio indispensabile alla modernizzazione del paese. Lo strumento principale si vedeva nel
consegnare all'elettore la scelta della maggioranza di
governo, togliendola alla ritualità di faticosi accordi da stipulare dopo il voto al fine della fiducia parlamentare. A
quella maggioranza andavano poi assicurati i poteri
formali necessari a governare, rafforzando quindi anche
la posizione del governo in parlamento. La chiarezza sulla
maggioranza di governo, la conseguente chiarezza
sull'indirizzo politico, la piena disponibilità degli strumenti
necessari a governare avrebbero infine consentito una
piena ed effettiva assunzione di responsabilità politica.
Naturalmente da far valere di fronte a chi aveva scelto la
maggioranza in primo luogo: quindi di fronte agli elettori
nel successivo voto. Nell'accettare questo impianto
concettuale il maggior partito della sinistra abbandonava
uno dei pilastri della sua filosofia istituzionale,
storicamente fondata sulla rappresentanza politica e sulla
centralità del parlamento. Quella concezione era stata
indispensabile a garantire la funzione dell'opposizione in
un regime di democrazia bloccata. Ma era davvero
necessario, in vista di un bipolarismo che avrebbe
favorito l'accesso al governo, capovolgere radicalmente le
impostazioni da sempre seguite?
Il rischio evidente era nella torsione personalistica della
politica. Ed è un rischio che si realizza passando dalla
elezione di una maggioranza con un progetto di governo
all'elezione di un leader con la sua maggioranza. Una
differenza sostanziale, che traduce bipolarismo e
alternanza in una democrazia di mandato fondata sulla
persona del capo. Che il rischio fosse la personalizzazione era nella consapevolezza di molti. Non a caso, in
una proposta di legge elettorale elaborata nel 1995 da
quattro "saggi" (Fisichella, Urbani, Salvi, Bassanini) si
proibiva che il nome del capo della coalizione fosse
scritto sulla scheda elettorale. Ma la torsione personalistica si andava affermando, modificando di fatto la forma di governo prevista in Costituzione. La prova si trae
dalla mistica dell'antiribaltone applicata al governo
D'Alema. Si accreditò da più parti, anche da sinistra, che
quel governo fosse viziato da una sorta di peccato
originale, per il fatto di non corrispondere esattamente
all'investitura conferita dal corpo elettorale. Formalmente, la successione del governo D'Alema era invece
pienamente conforme alla regola costituzionale. E chi
sosteneva una diversa tesi in realtà avallava un
cambiamento sostanziale della forma di governo a
Costituzione formalmente invariata. Le polemiche sulla
legittimità del governo D'Alema dimostrano che la nostra
riflessione istituzionale stava andando oltre i modelli
consolidati nell'esperienza costituzionalistica moderna.
Passiamoli in rassegna. Nel modello parlamentare e nel
cancellierato si possono cambiare primo ministro e
maggioranza. Nel modello Westminster la maggioranza
non si cambia non per principio, ma perché il
maggioritario secco ed estremo praticato in Gran
Bretagna normalmente consegna a un singolo partito un
ampio margine di seggi in parlamento anche con pochi
voti popolari di vantaggio, come per l'ultimo Blair. Il

SINDACI E GOVERNATORI
La torsione personalistica viene a livello nazionale da un
cedimento culturale e da una trasformazione sostanziale
della forma di governo. A livello locale e regionale viene
dalle modifiche legislative e costituzionali.
All'elezione diretta di sindaci e presidenti di provincia si
arriva nel 1993. Tangentopoli colpiva duramente a livello
locale, decimando con gli arresti molti consigli comunali.
La legge sull'elezione diretta è anche il tentativo di
ripartire su basi diverse, dando nuova forza alla politica e
alle istituzioni locali. L'elezione diretta viene vista come
strumento di governabilità e stabilità. E soprattutto come
passaggio necessario per il ripristino di una politica che
risponde ai cittadini, di una responsabilità fatta valere
dall'elettore in cui si trovano i fondamenti di una nuova
correttezza politico-amministrativa, e conseguentemente
di una nuova legittimazione. La riforma di comuni e
province finisce con l'essere una sorta di prova generale,
che prepara lo scenario per le regioni. Nel 1995 inizia una
legislatura regionale in cui non mancano lunghe e
defatiganti crisi. Si scatena la polemica sui ribaltoni, che
intreccia il livello regionale con quanto sta accadendo
con la fine del governo Prodi a livello nazionale. Parte alla
camera una iniziativa legislativa (Veltroni e altri) che
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vorrebbe mettere fine ai ribaltoni nelle regioni. Si ferma al
senato, anche con la - giusta - motivazione che una
siffatta materia non può essere oggetto di legge
ordinaria. Nel 1999 si arriva alla legge costituzionale n. 1,
che mette in Costituzione l'elezione diretta dei presidenti
delle regioni, da allora chiamati "governatori". Nel
dibattito, è subito chiaro che il punto di fondo è l'elezione
diretta. Si fa perno sulla riforma già introdotta per sindaci
e presidenti di provincia. L'aggancio in realtà è debole,
perché è con ogni evidenza diversa la situazione delle
regioni, che sono ente assai più politico di qualunque
provincia o comune, anche se di grandi dimensioni. E
anche la vicenda concretamente in atto nei comuni e
nelle province dovrebbe consigliare cautela. Dopo il
primo mandato, segnato da grande successo politico e
istituzionale, il secondo mandato dei sindaci eletti
direttamente comincia a mostrare crepe considerevoli. Le
coalizioni si allargano oltre misura, esprimendo una
spinta alla frammentazione che è insita nel modello
istituzionale. Le assemblee sono rissose e inconcludenti,
le mediazioni lunghe e faticose. La capacità dei partiti di
governare i processi politici al di là delle trattative
centralizzate di coalizione sulla distribuzione della candidature alla carica di vertice diminuisce progressivamente.
Tuttavia prevale la spinta a inserire in Costituzione il
principio dell'elezione diretta per le regioni, e nella
formula più estrema, che prevede lo scioglimento del
consiglio, oltre che nel caso di sfiducia, anche nel caso di
morte o impedimento permanente del governatore eletto.
In questo modo, introducendo lo scioglimento del
consiglio anche in casi privi di motivazione politica, si
consacra il modello fondato sull'investitura personale del
leader, al di fuori di ogni altra considerazione. È in
rapporto a lui, ed esclusivamente a lui, che si stabilisce
l'espressione di volontà del corpo elettorale.
L'opinione contraria di alcuni, tra cui noi stessi, risulta
minoritaria. Noi avremmo preferito non irrigidire la forma
di governo regionale nel testo costituzionale, al più
lasciando maggiore spazio alla autonomia statutaria
regionale. L'unico temperamento che si riesce a
introdurre è la possibilità di uscire dall'elezione diretta
con una scelta diversa nello statuto regionale.
Questa possibilità, peraltro, non è stata sfruttata. Nella
recente stagione statutaria tutte le regioni hanno
confermato il modello esistente, ed è stato chiaro che di
fronte a ipotesi di cambiamento ci sarebbe stata la netta
opposizione della lobby dei governatori. Cosa del resto
assolutamente comprensibile, perché l'attuale situazione
ne determina la cifra nel mercato politico nazionale, e un
cambiamento teso a uscire dall'elezione diretta come
oggi configurata potrebbe solo diminuirla. Il tentativo
della regione Calabria di temperare in parte la rigidità del
modello costituzionale in una prima stesura dello statuto
è stato fermato da una sentenza della corte
costituzionale. Il cittadino nella democrazia di mandato:
un giorno da leone e cinque anni da pecora?

aggiunge i suoi numeri a quelli dell'opposizione per
determinare lo scioglimento del consiglio. Le motivazioni
date sono sempre di alto profilo, ma, più modestamente,
si può in genere trovare la vera ragione in qualche
richiesta non soddisfatta o nella speranza di benefici
futuri. Sono inoltre esperienza comune le difficoltà che
nascono dall'ampiezza ed eterogeneità delle coalizioni
necessarie a vincere. La rissa è continua. E l'allargarsi
delle coalizioni aumenta il ricorso allo spoils system per
assicurarne la sopravvivenza. Come anche aumenta
l'ingovernabilità delle assemblee, sulle quali la preferenza
unica dissolve la capacità di governo dei partiti. Tutto
concorre a marginalizzare le stesse assemblee, che
cedono di fronte alla legittimazione che l'elezione diretta
pone in capo al sindaco. Un processo del tutto analogo
viene in essere per le regioni. Le ampie ed eterogenee
coalizioni sono in difficoltà evidente e rischiano di andare
in pezzi già subito dopo il voto per il mancato accordo
sulla distribuzione degli assessorati. Alla difficoltà di
gestire le coalizioni in giunta si aggiunge la difficoltà di
governare le assemblee derivante dalla debolezza dei
partiti e dall'affermarsi di fenomeni di notabilato.
Questi difetti del modello politico-istituzionale sono stati
accentuati dai nuovi statuti regionali approvati dopo la
riforma del Titolo V del 2001. Si rafforzano i poteri dei
presidenti e delle giunte, in materia regolamentare e
legislativa e sull'agenda dei lavori consiliari. Non vi è,
invece, un parallelo rafforzamento del potere dell'
assemblea di controllare la giunta e l'amministrazione
regionale, né un'apertura particolarmente significativa salvo eccezioni - a forme efficaci di partecipazione o agli
istituti di democrazia diretta. E mancano norme tese a
mettere ordine nell'area grigia che si sta creando intorno
alle amministrazioni regionali e che oggi fa nascere una
nuova questione di etica nella politica.
Naturalmente - come a livello nazionale - è illusorio
pensare che a difficoltà strutturali che trovano radici nella
politica si possa rispondere con regole formali.
Un'assemblea ingovernabile per la debolezza dei partiti e
per la connotazione notabilare non si controlla con poteri
formali sull'agenda dei lavori consiliari. Se i numeri danno
una posizione decisiva a uno o più consiglieri che la
degenerazione notabilare rende pronti o propensi al
cambio di casacca, non c'è modo di evitare che questi
abbiano un potere di ricatto cui si risponde solo con le
spartizioni che soddisfano gli appetiti. Anche da qui parte
la spinta a risposte ulteriori, ugualmente sbagliate, come
l'idea dei partiti personali o dei listini come gruppi di
pretoriani fedelissimi del governatore. È il concetto della
golden share istituzionale, che supplisce alla frammentazione e all'incapacità dei partiti di gestire i processi
politici con la titolarità di un pacchetto di controllo della
maggioranza. Ma non ci vuole molto a capire che sono
scelte utili a sostenere un potere personale, forse, ma
non ad assicurare il governo efficace dell'istituzione. Se
uno o più consiglieri possono decidere della sopravvivenza del consiglio, perché la rigidità del modello
consente che il venir meno della maggioranza determini
automaticamente lo scioglimento, nei loro confronti
nessuna golden share potrà mai tenere. E se c'è una
possibilità che questa situazione si determini, converrà a
molti tenere una posizione ambigua e di confine, per
potersi utilmente spostare all'occorrenza. Con quali
effetti sulla tenuta e l'efficacia della coalizione e della
maggioranza è facile capire.

Dall'idea che gli elettori fossero chiamati a scegliere una
maggioranza e un progetto di governo si passa dunque,
nell'arco di una decina d'anni, a una democrazia di
mandato imperniata sulla persona del leader. Sicuramente un modello censurabile, presupposto di una
democrazia asfittica e afasica. E, in ogni caso, un modello
che non funziona. Per il governo locale, è storia di tutti i
giorni il cambio di casacca di qualche consigliere, che
39

Ma il dato più significativo è l'effetto sulle assemblee
elettive della concezione estrema della democrazia di
mandato che si è andata affermando. Si vota, si vince, si
governa, si vota di nuovo. Nel mezzo, si lascia fare a chi
governa, che verrà giudicato nel voto successivo per quel
che avrà fatto. E se chi è eletto deve essere lasciato
governare per poi rispondere solo agli elettori nel
successivo turno elettorale, è chiaro che niente devono
contare i luoghi diversi dalle sedi di governo: possono
solo essere un fastidioso ostacolo. Tale è il caso anche
delle assemblee elettive.
È una concezione inaccettabile, sia perché intrinsecamente antidemocratica, sia perché alla fine non
funziona. Anzitutto, sono gli stessi elettori a non contare
più nulla tra un voto e l'altro. La regola è: non disturbare
il manovratore. E i primi disturbatori possono ben essere
gli stessi cittadini. Che, nella logica dell'investitura
personale del leader, pesano solo al momento del voto e
sono consegnati al silenzio tra un'elezione e l'altra.
La cosa non è di poco conto. L'effetto non è solo quello
di togliere a qualche rompiscatole il diritto di protestare.
Piuttosto, vi è un rischio evidente di governanti che
perdono il contatto con i governati. La funzione di
rappresentanza politica serve appunto a tenere la
funzione di governo in contatto con la domanda sociale.
Assemblee elettive efficienti, in cui operino partiti
efficienti, sono in ipotesi i più radicati e capillari canali di
comunicazione dei governanti. Non possiamo pensare
che un'amnesia collettiva abbia fatto dimenticare che chi
governa e amministra deve tenere occhi e orecchie ben
aperti ogni minuto. Diversamente, è come attraversare un
incrocio pericoloso con occhi bendati e tappi nelle
orecchie: dev'essere proprio un caso se va bene.
Azzerare le assemblee, perdere la capacità di ascoltare e
osservare quanto accade, può solo condurre al
solipsismo di amministrazioni che definiscono in
splendido isolamento obiettivi e metodi di governo, e si
affidano alla legittimazione dell'investitura formale
piuttosto che al consenso verificato giorno per giorno. E
una domanda inascoltata può generare, se è abbastanza
forte, proteste popolari e capipopolo.
Una rivolta di massa per i rifiuti, alla fine, esprime un
deficit di politica, della capacità di rappresentare
politicamente una domanda nelle sedi istituzionali, di
ascoltare quella domanda nelle sedi di governo, di
rispondere nei modi appropriati.
Un fantasma istituzionale: la responsabilità politica
L'esperienza del governo regionale e locale dimostra
forse più di ogni altra cosa che concentrare e
personalizzare il potere non è scelta risolutiva, perché
non conduce ad aumentare automaticamente in pari
misura la capacità di governare. E soprattutto che la
concezione della democrazia di mandato finisce con
l'azzerare anche la responsabilità politica di chi governa.
Nei fatti, nessuno risponde più di niente a nessuno, per
l'intera durata del mandato. Non devono aver peso le
critiche a chi governa, libero nel frattempo di fare ciò che
crede. Non di rado, si vede nascere una sindrome di
complotto e accerchiamento. La critica è assimilata
all'attacco immotivato e ingiusto. Chi critica viene
classificato automaticamente come un nemico. I luoghi e
i momenti di dibattito sono visti come trappole pericolose
e da evitare o quanto meno da neutralizzare. Tutto ciò è
sbagliato. Proprio chi esercita un potere politico o
amministrativo non può e non deve mai gridare al

complotto. Questi poteri non riflettono investiture divine,
ma scelte umane e fallibili. E il potere è un conto che si
paga giorno per giorno, e non in modo forfettario a fine
mandato. In realtà, nella Prima Repubblica il luogo
formale della responsabilità politica erano le assemblee e
quello sostanziale erano i partiti. I processi democratici
nelle une e negli altri erano il momento di effettivo
controllo del potere. L'indebolimento attuale di partiti e
assemblee ha cancellato quei luoghi. E il tentativo di
sostituirli con una investitura popolare diretta di chi
governa è fallito. E un modello rozzo e inefficiente, che
non tiene conto delle complessità della politica in una
società avanzata. Ed è anche una situazione di alto
pericolo, per la chiara possibilità di distorsioni clientelari
e peggio. In una democrazia di mandato, in presenza di
assemblee e partiti deboli, la responsabilità non si fa
valere giorno per giorno, ma solo nel giorno di fine
mandato una volta per tutte. Dobbiamo dire con forza
che non basta. A parte l'affermazione, certo non
puramente di principio, che i cittadini devono contare
tutti i giorni, e non solo un giorno ogni cinque anni, basta
la considerazione banale che un capo di esecutivo
all'ultimo mandato opera per definizione in una
condizione di sostanziale irresponsabilità. Negli Stati
Uniti, è un luogo comune che nel secondo e ultimo
mandato il presidente sia molto più libero nella propria
iniziativa politica. Ma in realtà deve fare i conti tutti i
giorni con il Congresso. E comunque risponderà alla
storia. Ma a chi risponde un sindaco all'ultimo mandato o
un governatore non ricandidato?
Contribuisce al dissolversi della responsabilità politica il
fatto che l'indebolimento delle assemblee e la forte
torsione personalistica colpiscono le opposizioni come le
maggioranze. Molte parole sono state spese negli ultimi
anni sul tema delle garanzie delle opposizioni nelle
assemblee elettive, a cominciare dal parlamento, e ci
sono stati sul punto interventi nei regolamenti
parlamentari e da ultimo negli statuti regionali rinnovati.
L'esperienza dimostra però che lo spazio riservato nelle
aule parlamentari alle opposizioni non è politicamente
utile. Non conviene a esse mettere in campo iniziative
importanti e identitarie sulle quali la sconfitta - dati i
numeri - sarebbe comunque certa. La sconfitta rimarrebbe agli atti, e come tale sarebbe percepita dalla
pubblica opinione. Cui prodest?
Nella migliore delle ipotesi, e qualora si trattasse di temi
talmente sentiti e importanti da destare l'interesse della
maggioranza, questa se ne approprierebbe. E nulla
l'opposizione potrebbe fare per impedirlo. Ugualmente
fragili sono i tentativi di rafforzare il ruolo delle
opposizioni puntando sulla personalizzazione e sul
bipolarismo, nella figura del "capo dell'opposizione". Vale
anzitutto anche qui l'argomento che è assai dubbia per
chiunque la convenienza di trovarsi istituzionalmente per un'intera legislatura - condannato a parlare per dar
voce alle opposizioni e fatalmente a perdere ogni volta.
Inoltre c'è il problema di individuare il leader, visto che
non pare politicamente utile per le opposizioni mantenere
al vertice chi ha perso la competizione elettorale. Ad
esempio, nella recente esperienza della regione
Campania il capo dell'opposizione, subito dopo la sua
investitura, è stato contestato nella coalizione e nel suo
partito.
40

Ma l'argomento di fondo è che non si rivitalizza niente
consolidando le funzioni dell'opposizione in un'assemblea, se quell'assemblea politicamente e istituzionalmente conta poco o nulla. Non serve a cambiare le cose,
almeno per quanto riguarda i meccanismi sostanziali
della responsabilità politica. Una volta avremmo detto:
sono i partiti che rispondono agli elettori. Ma la
personalizzazione della politica e la democrazia di
mandato fanno schermo anche a questo. Ormai, le
strutture periferiche dei partiti fungono essenzialmente
da comitati elettorali di chi si candida a governare o come
comitati di sostegno di chi governa, non certo come
luogo di valutazione critica e autonoma di chi è investito
del potere. Del resto, chi sa oggi qual è il programma
elettorale di un partito che è parte di una coalizione che
sostiene un candidato? Chi può garantire che il programma di quel partito abbia piena attuazione, e come si può
imputare a quel partito la mancata attuazione se altri che non rispondono in alcun modo al partito - hanno i
poteri formali e sostanziali per attuarlo? In realtà tutto
concorre a far convergere la responsabilità sull'eletto a
governare e a far valere quella responsabilità nell'unico
momento del voto. Di qui la forte spinta a partiti
personali, che diventano anche territoriali per l'essere
connessi a figure di governo locale. Non a caso, la prima
ondata si ebbe intorno al 1997, alla fine del primo
mandato elettivo dei sindaci. E non a caso il tema è
tornato pienamente all'attenzione con il turno elettorale
regionale del 2005. Né è un caso che nel frattempo siano
sorte liste civiche di ogni tipo, in genere legate a
personaggi di spicco locale, e che ci siano stati persino
tentativi di dar vita a movimenti di tali liste. L'argomento
usato dai responsabili territoriali dei partiti è che si tratta
di una ricchezza che rafforza le coalizioni. In realtà, è un
segnale di debolezza, e comunque non è un contributo
utile. Il partito personale, in quanto tale, non può durare
oltre la persona. Che cosa accade quando la persona non
è più investita della funzione? Tutti a casa? Ci si tramuta
in una lobby di autopromozione e di mutuo soccorso,
legata ai destini personali del socio fondatore? Oppure
più modestamente nell'associazione degli amici di questo
o quell'altro? Il problema - non banale - è che l'investitura
personale come strumento di efficienza del sistema
politico non funziona. Ma allora che rimane dell'obiettivo
di modernizzazione che reggeva il progetto riformatore
nei primi anni’90?

È un mistero. Nei sondaggi periodici sulle priorità del
paese, invariabilmente il federalismo si colloca in coda
alla classifica con percentuali bassissime. Se si chiede a
un cittadino medio di una media città chi è il sindaco,
molto probabilmente saprà indicarne il nome. Se si
chiede del presidente della provincia, quasi certamente
non ricorderà chi è, e sarà già molto se ha idea di quel
che fa la provincia. Quanto al governatore, se proprio è
un tipo carismatico e abile nella comunicazione, forse se
ne ricorda. Per il resto, conoscerà qualche consigliere
comunale o di circoscrizione, e i consiglieri provinciali e
regionali solo se sono amici, parenti o affini entro il
secondo grado. Quasi certamente ha un ricordo assai
vago di chi ha votato nelle ultime elezioni regionali e
locali e ricorda piuttosto chi gli ha chiesto il voto per Tizio
o Caio. A questo cittadino, che cosa potrebbe mai
importare del federalismo?
Al cittadino non interessa il riparto di competenze tra
centro e periferia. Vuole che si faccia quel che si deve
fare, presto e bene, o almeno nel tempo più breve e nel
miglior modo possibile. Nessun particolare rilievo assume
ai suoi occhi che lo faccia il sindaco o il governatore o
qualcun altro. E se non funziona, non si attarda a
difendere ideali federalisti in nome di un'astratta identità
territoriale. La prova viene dal fatto che, mentre la
politica accelerava sul federalismo e la devolution,
l'opinione pubblica prevalente, scontenta del rendimento
delle istituzioni regionali e locali, si dichiarava contraria a
un ulteriore potenziamento di funzioni e poteri delle
autonomie, come ha documentato il rapporto Censis
pubblicato nel 2005. Perché, allora, tanto affanno?
Non ci sono motivazioni oggettive che spingano verso il
federalismo. Ci sono Stati di impianto accentuatamente
centralistico - come la Francia, che solo in anni recenti
vede timide aperture sul fronte delle autonomie - che
hanno sempre funzionato e tuttora funzionano molto
meglio del nostro. Nella Costituzione del 1948 il
regionalismo venne introdotto dopo un acceso dibattito e
con corposi dissensi. Le regioni videro concretamente la
luce oltre venti anni più tardi (salvo quelle speciali: dalla
Sicilia nel 1946 al Friuli-Venezia Giulia nel 1963). Solo
negli anni’70 il regionalismo ebbe attenzione, assumendo
un preciso significato. In un sistema politico ingessato,
saldamente fondato sulla inscalfibile centralità della DC
partito-Stato, le regioni introducevano un elemento di
dinamismo e concedevano spazi di governo diversamente
non raggiungibili dai partiti relegati all'opposizione. La
spinta regionalista è stata in questo senso un elemento
importante della modernizzazione del sistema politico
italiano, che altrimenti sarebbe rimasto bloccato negli
schemi del confronto ideologico e della guerra fredda.
Con gli anni’90 la questione si pone in termini del tutto
diversi e subisce una forte accelerazione. Una violenta
crisi investe i grandi partiti nazionali. Ed è dunque
ragionevole che per una nuova legittimazione si guardi in
basso, ai livelli politici e istituzionali più vicini ai cittadini.
Al tempo stesso cresce la Lega, soggetto che fino ad
allora per gran parte degli italiani è stata poco più che
folclore locale. In particolare, con l'introduzione del
maggioritario uninominale di collegio, la Lega si trasforma
da partito che vale pochi punti a elemento decisivo per la
vittoria in tutto l'arco del nord, e cioè in una parte
importantissima del paese, nerbo del sistema economico

***

UNDICESIMO.
SPAGHETTI FEDERALISM?
LA SPINTA LEGHISTA.
Da qualche anno a questa parte c'è una parola magica
che percorre la politica italiana: federalismo.
Sotto quell'etichetta, si fanno e si chiedono riforme
costituzionali; si minacciano crisi di governo o addirittura
secessioni; si costringe la corte costituzionale a produrre
sentenze a getto continuo; si tengono dotti convegni su
questioni esoteriche. Di sicuro è il tema che più di ogni
altro ha polarizzato tempo e attenzione nei palazzi della
politica e del potere. Perché tanto interesse?
41

e dunque anche del sistema politico. È in quegli anni che
comincia il corteggiamento alla Lega come partner di
coalizione. Il centrosinistra ci prova, e il tentativo fallisce
per gli elementi di inaccettabile egoismo territoriale
propri del leghismo. Nelle elezioni del 1996 la lezione fu
chiara. Il centrosinistra vinse perché la Lega corse da
sola. Diversamente avrebbe perso. E dunque per gli
addetti ai lavori il messaggio fu che bisognava associare
la Lega in coalizione o sterilizzare i temi di cui era
portatrice. E comincia ad agitarsi una tematica
federalista che non aveva e non ha riscontro nella gran
parte del paese, ma ha precise e solide ragioni nelle
dinamiche del sistema politico. In questo complesso di
elementi nasce la spinta vera - nella politica reale, e non
nei dibattiti dottrinaria forme radicalmente nuove di
regionalismo. Qui trova per una parte spiegazione
l'elezione diretta dei governatori, che non poteva essere
semplicist icamente vist a come una sor t a di
prolungamento dell'elezione diretta di sindaci e presidenti
di provincia. Qui, ancora, si colloca la forzatura fatta nel
2001 dal centrosinistra allora al governo con
l'approvazione del nuovo Titolo V della Costituzione.
Berlusconi aveva già chiuso il patto con la Lega. Basta
questo a rendere certa la vittoria del centrodestra, che
acquista in voti e in seggi il controllo pieno del Nord.
Con il Titolo V si pensò - sbagliando - di contrastare
l'inevitabile, o quanto meno di ridurre il danno. Fu un
errore, nel principio e nel merito specifico. È ben vero che
la decisione fu presa con il consenso larghissimo del
mondo delle autonomie, di sinistra, di centro e di destra.
Ma probabilmente si confuse il plauso - in sé del tutto
legittimo - di segmenti di ceto politico-amministrativo che
ne avrebbero tratto vantaggio, con un'adesione piena,
consapevole e convinta del paese nel suo complesso.
Allora il centrosinistra ritenne che la modifica del TitoloV
non fosse una forzatura inaccettabile, mentre lo sarebbe
stata l'approvazione a colpi di maggioranza della legge
elettorale, cui non si poteva arrivare senza ampie
condivisioni. Può darsi che tutto ciò fosse politically
correct. In ogni caso il beneficio sperato non venne. Oggi
il centrodestra, non si fa scrupolo di giocare le carte sul
tavolo principale: quello della riforma della legge
elettorale. Il Titolo V riformato: una bolla di oscurità.

L'art. 114 pone sullo stesso piano comuni, province, città
metropolitane, regioni e stato, in una filiera organizzata in
linea orizzontale. In altri sistemi federali sarebbe
considerata una stranezza: nessuno negli Stati Uniti
penserebbe di equiparare in alcun modo l'ultima contea,
città, o persino Stato, con lo Stato federale. Più ancora, si
cancellano gli strumenti formali della supremazia statale,
e non si tende a creare un modello in cui lo stato
federale, come accade in tutti i federalismi moderni, ha
gli strumenti e le risorse per formulare e attuare le
politiche di interesse federale con flessibilità ed efficacia.
Viene cancellato - ed è un grave errore - l'interesse
nazionale, che ovviamente in uno stato unitario, che vuole
rimanere tale, è un valore necessario e imprescindibile,
scritto o non scritto. Lo si fa perché si critica l'uso che la
giurisprudenza della corte costituzionale aveva fatto di
quella formula nell'esperienza del precedente
regionalismo. Tipico esempio, come si diceva, di uno
sguardo volto al passato, piuttosto che al futuro.
Nel mentre si discute e si approva la riforma del Titolo V,
passano le leggi del ed. federalismo amministrativo che in
sostanza anticipano la riforma del Titolo V, con ampie
deleghe di funzioni amministrative alle regioni e agli enti
locali. Nasce il sistema delle conferenze, che sono i
luoghi di un raccordo istituzionale tra stato, regioni ed
enti locali. Luoghi in cui si perfezionano meccanismi di
confronto che vorrebbero sostanzialmente anticipare un
modello di federalismo cooperativo.
Non tutti sanno che oggi sostanzialmente si contratta tra
stato e regioni circa il 45/50% del bilancio statale.
Questo dà una misura del rilievo che il modello delle
intese ha di fatto raggiunto nel nostro sistema. La cosa
merita attenzione, perché pone almeno una domanda: in
un regime di accordi e di intese, che vede un intreccio tra
competenze e scelte politiche, e al tempo stesso tra
maggioranze che sono di certo almeno in parte diverse
tra centro e periferia, chi risponde di che?
Dove cade la responsabilità?
La domanda è ancora più seria se si pensa che l'informazione sulle conferenze - luogo primario di accordi e
intese - è molto carente. Nemmeno il parlamento ne è
istituzionalmente e sistematicamente informato, ne viene
a conoscenza solo in parte attraverso il governo che ne
dà notizia in occasione di qualche problema concreto.
Accade che nelle aule parlamentari arrivino questioni con
l'avvertenza che non si può toccare nulla, perché c'è
stata l'intesa con le autonomie. Essendoci l'avallo del
governo, la maggioranza approva. Ma in casi del genere,
appunto, chi risponde di che?

Dunque, il Titolo V venne riformato. Si introdusse una
singolare forma di federalismo, singolare nella nascita,
nello svolgimento e negli esiti: un vero caso tutto italiano.
L'impianto non era privo di errori (per una critica
dettagliata e proposte di radicale modifica, si può
consultare il disegno di legge presentato nel 2003 dai
senatori Villone e Bassanini). La censura principale è che
si tratta di un testo volto al passato, piuttosto che al
futuro. L'intento di correggere elementi di debolezza della
pregressa esperienza regionalista impedì di vedere che
l'innovazione introdotta avrebbe cambiato il tavolo di
gioco. Più che correggere errori passati, bisognava
pensare un efficiente impianto federale che contribuisse
alla competitività del sistema Paese.
Questo obiettivo non venne colto. L'intrecciarsi delle
competenze nel nuovo Titolo V è complesso e confuso.
Non viene definita con chiarezza la superiorità del livello
statale, che è tipico e necessario modello negli stati
federali, in cui tale supremazia è comunque codificata,
pur con formulazioni diverse. Anzi, la filosofia di fondo è
l'esatto contrario.

È ben vero che nelle conferenze passano molte minuterie.
Ma passano anche questioni rilevantissime, come il
riparto dei fondi tra le regioni. Si tratta di risorse che
possono essere assai ingenti, come nel caso della sanità.
Può anche darsi che tutto sia fatto per il meglio. Ma il
problema della mancanza di informazione esiste e
conduce all'evanescenza della responsabilità. Chi assicura i cittadini di una regione di essere stati adeguatamente rappresentati nella spartizione della torta?
E chi controlla?
42

Le intese e le sedi in cui si raggiungono sono una grande
bolla di oscurità, sulla quale mancano una documentazione agevolmente disponibile e una informazione sistematica della pubblica opinione e delle stesse sedi
istituzionali. Ma il sistema regionale mostra una forte
propensione alle conferenze. Guardiamo all'organizzazione che si è data nel giugno 2005 - secondo notizie
riferite dalla stampa - la conferenza dei presidenti delle
regioni. Anzitutto - e non sembra affatto casuale - ha
cambiato la propria denominazione in "conferenza delle
regioni". Si è poi organizzata per commissioni: ben 11,
ciascuna retta da un presidente e un vicepresidente,
espressione di regioni diverse. La conferenza si è anche
data un regolamento, che stabilisce le finalità: definire e
promuovere posizioni su temi di comune interesse ed
elaborare documenti e proposte per rappresentarle al
governo e al parlamento e agli altri organismi centrali
dello Stato, così come alle istituzioni comunitarie;
predisporre pareri e basi di intesa in osservanza alla
legislazione vigente; favorire il raccordo con le autonomie
locali a livello nazionale.
Il regolamento precisa altresì che la conferenza è formata
da cinque organi: assemblea, presidente, vicepresidente,
ufficio di presidenza e commissioni. Ed è stata anche
approvata l'istituzione di un segretariato generale con un
ruolo di aiuto e sostegno all'espressione delle posizioni
politiche assunte dai presidenti regionali.
A quanto si vede, la conferenza intende essere un
soggetto "pesante". A voler essere maligni, si potrebbe
dire che è un tentativo di strutturare una rete di rappresentanza politica delle regioni, centrata esclusivamente
sui governatori ancorché denominata "conferenza delle
regioni", e alternativa alle istituzioni nazionali, che pure
dovrebbero svolgere proprio quei compiti di rappresentanza che la conferenza vorrebbe assumere. Un'organizzazione pesante, ambiziosa nei fini e di certo non poco
costosa. Tanto da giustificare la domanda, anche per chi
la ritenga necessaria: chi paga?
E anche qui, per intese e accordi che si dovessero
stipulare, trasparenza e soprattutto responsabilità che
fine farebbero?

FEDERALISMO
SELEZIONE DEL CETO POLITICO ED EGOISMI TERRITORIALI

Buona parte di quanto oggi si ascrive al dibattito sul federalismo è effetto della vittoria politica della Lega, che è
riuscita a imporre il tema alla politica e dunque al paese.
Ma questa è ormai storia, e bisogna fare i conti con
effetti che si sono comunque prodotti. In particolare, la
spinta federalista - tradotta in un considerevole
spostamento di poteri e risorse dal centro alla periferia ha modificato i pesi relativi nel sistema politico, ha dato
vita a un ceto politico che reclama spazio, ha innovato in
modo permanente gli assetti del paese non solo nei
profili formali, ma anche in quelli sostanziali. In via di
principio, non esiste alcuna inevitabile contraddizione tra
istituzioni nazionali forti e federalismo. L'esempio degli
Stati Uniti vale per tutti. Invece nel caso italiano è difficile
sfuggire alla sensazione che alla spinta federalista si sia
accompagnato e si accompagni un marcato - ed
eccessivo - indebolimento delle istituzioni nazionali e dei
soggetti politici che in esse operano. Il punto è che
l'opzione federalista non è stata la scelta forte di una
politica nazionale solida, volta a cogliere un'occasione di
competitività del sistema Paese. Al contrario, è stata la
scelta di un ceto politico colpito da una violenta crisi che,
nel momento della massima debolezza, ha cercato di
darsi nuova legittimazione. Che mutasse l'equilibrio nei
partiti tra centro e periferia era inevitabile. Ma che a una
periferia forte dovesse contrapporsi un centro debole non
era affatto scritto. Questo è dipeso anche da una serie di
concause, che abbiamo illustrato in questo libro.
Perché sottolineare questo punto? Perché esistono
questioni che l'impianto federale concorre a determinare
e che però non emergono con l'evidenza necessaria. Il
potere reale, che ha dimensioni oggi assai considerevoli,
non deve legarsi a un uso lobbistico e clientelare.
Diversamente, non solo si apre una questione di etica
nella politica, ma si inquina la corretta formazione del
consenso e si distorce di conseguenza la selezione del
ceto politico. L'apporto del ceto politico regionale e
locale al livello nazionale è positivo e utile, se però il peso
che ha nel sistema dei partiti non è artificiosamente
aumentato dall'uso scorretto e clientelare del potere.
In un sistema che consente lobbies e clientele, chi non ne
dispone sarà fatalmente perdente. Se non si recupera in
pieno la correttezza delle prassi politico-amministrative,
lobbies e clientele locali diventeranno il principale
strumento di selezione del ceto politico nazionale.
È proprio qui che si coglie la sinergia pericolosa tra tante
tendenze in atto: la frantumazione del sistema politico, la
personalizzazione estrema, la frammentazione territoriale, l'indebolimento dei partiti nazionali, l'ampliamento
della discrezionalità politico-amministrativa, l'abbattimento dei controlli e dei vincoli formali. E anche per
altro verso si manifesta la necessità di garantire prassi
amministrative rigorose e corrette nel governo regionale
e locale. Non dimentichiamo che il nostro paese arriva a
un impianto di tipo federale non dal basso, per la
confluenza di più entità statuali preesistenti, ma dall'alto,
attraverso la disarticolazione di uno stato fortemente
centralistico. E per di più questa vicenda si svolge in un
paese diviso strutturalmente e storicamente tra una parte
forte, come e più della media europea, e una parte
considerevolmente più debole.

Conferenze e intese: si direbbero un modello da ridurre o
comunque mantenere al minimo indispensabile. Invece, è
in espansione. È infatti su questo impianto che si riversa
il forte aumento di competenze posto in essere dal Titolo
V, con tutti i suoi difetti. Oltre 350 sentenze della corte
costituzionale, dall'entrata in vigore, stanno a
testimoniare la difficoltà di riportare a sistema efficiente
un impianto troppo complesso, da un lato, e mancante di
snodi fondamentali, dall'altro. E hanno al tempo stesso
spinto la Corte a individuare nell'intesa il meccanismo di
ultima composizione dell'istanza statale e di quella
regionale. Fatalmente, il rapporto centro-periferia si sta
ricoprendo con una ingessatura di intese.
Con quali effetti sull'efficienza e la competitività del
sistema Paese è facile comprendere. In ogni caso, un
effetto sicuro è che si amplia la bolla di oscurità che
avvolge il nostro sistema e si affievolisce ancora la
responsabilità di chi governa.
Si può sempre trovare qualcun altro cui addebitare
l'insuccesso delle proprie politiche e la mancanza di
efficacia delle proprie scelte.

43

È dunque alto il rischio che l'egoismo economico e
territoriale finisca con l'essere la connotazione prevalente
del processo in atto. Lo dichiara espressamente la Lega.
Bisogna pur comprendere che c'è un forte appeal in un
messaggio semplice e radicale che suona più o meno
così: ognuno a casa propria faccia quel che vuole, purché
paghi di tasca sua.
L'uso improprio delle risorse pubbliche, la mancanza di
rigore nell'esercizio delle funzioni amministrative e di
governo, oggettivamente rafforza questo messaggio. Lo
scandalo locale, che magari non supera le pagine dei
quotidiani cittadini, tocca alla fine lo scambio politico tra
paese forte e paese debole, e svilisce le ragioni di chi
chiede solidarietà e perequazione tra territori.

DODICESIMO.
QUESTIONE MORALE: ESISTE O NO?
TANGENTOPOLI, MANI PULITE, E LA SECONDA REPUBBLICA.
Siamo in attesa di uno storico che ci spieghi che cosa è
successo in Italia tra il 1992 e il 1994, la legislatura più
breve ma anche più sconvolgente della storia
repubblicana. Bisogna tornare a quegli anni, agli anni di
Tangentopoli e di Mani pulite, per comprendere cause ed
effetti del modo nuovo nel quale si pone oggi l'eterna
questione del rapporto tra etica e politica.
Nella primavera del 1992 il pentapartito aveva vinto le
elezioni e sembrava destinato a governare per l'eternità.
Il Pci era diventato Pds, il Muro di Berlino era crollato;
c'era stato il referendum sulla preferenza unica nel quale
i cittadini avevano segnalato una forte volontà di
cambiamento; la Lega continuava a crescere; Cossiga
picconava il sistema e la sinistra rispondeva con lo
scandalo di Gladio.
Sembrava però, in quella primavera, che la politica
italiana potesse continuare come se niente fosse. Certo,
nelle pagine di cronaca giudiziaria veniva data notizia
dell'indagine su un certo Mario Chiesa, il "mariuolo",
come fu definito da Bettino Craxi. Ma pochi se ne curavano. Il primo atto del nuovo parlamento fu votare per il
nuovo presidente della Repubblica, il successore di
Francesco Cossiga. Il parlamento in seduta comune provò
a eleggere Forlani. Mancarono una ventina di voti: si
diceva che glieli avesse sottratti l'unico candidato
alternativo, Giulio Andreotti.
Il problema era se il nuovo governo dovesse essere
affidato a Craxi o a un democristiano. Poi arrivarono le
terribili notizie degli attentati di Palermo che costarono la
vita prima a Falcone e poi a Borsellino. Il parlamento
reagì trovando la compattezza per eleggere Oscar Luigi
Scalfaro. Da quel giorno inizia la morte della Prima
Repubblica. Ma la seconda non è ancora nata, almeno
non come la vorremmo. Per settimane, nel 2005, si è
scritto intorno a una targa da collocare in piazza Duomo a
Milano in ricordo di Bettino Craxi. Non siamo mai stati
giustizialisti. "Vergin di servo encomio e di codardo
oltraggio", crediamo di poter dire che nessun
revisionismo può nascondere il fatto che Tangentopoli ci
fu, che fu un gigantesco fenomeno di malcostume, di
affarismo e di corruzione nella politica italiana. Forse
nessuno era del tutto innocente, ma certo qualcuno era
più colpevole di altri.
Ciò che serve oggi però non è dare pagelle, ma cercare di
comprendere perché poté accadere che nel sistema
politico di governo si diffondesse un tale senso di
impunità a tutti i livelli, ai piani alti come ai piani bassi;
perché la stessa opposizione, scottata dall'insuccesso di
Enrico Berlinguer nel sollevare la questione morale, non
affrontò con determinazione, e prima della magistratura,
il problema del diffuso e pervasivo sistema di corruzione.
Certo gli eccessi del giustizialismo ci furono, ma non si
possono nutrire dubbi sulla fondatezza dell'iniziativa
giudiziaria. La materia, come dire, non mancava.
L'eccesso fu nel rumore, nell'esibizionismo inquisitorio su
cui DiPietro fece la sua ascesa politica poi, al quale
faceva da contraltare un drammatico difetto di analisi e
quindi anche di risposte da parte della politica.

Naturalmente, non ci si può aspettare che in base ad
argomenti tanto elevati la politica pratichi un'autolimitazione. Pare che questo sia un paese di poeti, santi e
navigatori. I politici al massimo li troviamo nell'ultima
categoria. E dunque il politico locale può comunque
preferire clientele e lobbismi che rafforzano la sua
posizione nella dimensione data, piuttosto che prassi
rigorose che non favoriscono la competitività nel suo
mercato politico. Poco importa se in questo modo le
ragioni del territorio nel suo complesso verso il resto del
paese volgono al peggio.
Meglio governare la povertà, purché con pienezza di
potere. E dunque non siamo affatto di fronte al problema
di qualche piccola distorsione nel circuito locale, da
lasciare alla sanzione del voto da parte degli elettori
interessati. Abbiamo invece una evidente necessità di
imporre a tutti, in modo eguale, regole che garantiscano
rigore e correttezza nel governo della cosa pubblica.
Dobbiamo scegliere. Se vogliamo un paese che sia unito
non nelle parole ma nella sostanza; se riteniamo che
siano necessarie istituzioni nazionali forti, in cui vivano
soggetti politici solidamente strutturati e capaci di
effettiva rappresentanza del paese nel suo insieme; se
consideriamo necessario e utile un ceto politico nazionale
come tale legittimato, dobbiamo sapere che stiamo su
una strada pericolosa e sbagliata. Bisogna cambiare,
presto.

***

PARTE TERZA.
I RIMEDI.

La risposta a Tangentopoli: buone intenzioni, ma risultati
negativi.
44

Alla fine la reazione ci fu: nei tentativi di innovazione
politica, nella legge elettorale, nella creazione di nuovi
partiti. Oggi sulle schede elettorali non c'è più nemmeno
uno di quei simboli per i quali per quasi mezzo secolo gli
italiani erano stati abituati a votare: scomparsi in pochi
mesi, fenomeno unico nella storia della democrazia
occidentale. Le risposte che furono date, però, da un lato
si sono rivelate non tutte giuste, e anzi è anche in esse
che vanno individuate le radici dell'odierna questione
morale. Dall'altro, furono accompagnate dall'idea che
forze più o meno occulte e legami più o meno chiari tra la
magistratura e un sistema di potere, non solo politico,
avessero concorso a provocare o accelerare la caduta del
vecchio sistema politico. Quel percorso di chiarezza, di
verità, di autoriforma che ad esempio Gerardo
Chiaromonte invocava non fu compiuto. Ne paghiamo
ancora le conseguenze. Perché diciamo che anche nelle
risposte date allora si trovano le radici dell'odierno
problema della democrazia italiana?

radicamento dei parlamentari: troppo spesso invece
siamo pedine spostate da un posto all'altro dell'Italia e
confermate o no secondo le decisioni delle oligarchie che
comandano. Si era parlato della riduzione del numero dei
partiti, qualcuno sognava addirittura il bipartitismo (come
se si potesse imporre per legge!) e nelle schede elettorali
e in parlamento abbiamo invece un altissimo numero di
partiti, ben maggiore che ai tempi della proporzionale.
Nelle consultazioni al Quirinale per la formazione del
governo, il presidente della Repubblica è costretto a
ricevere una trentina di delegazioni, naturalmente per
pochi minuti ciascuna. Spesso le delegazioni rappresentano soltanto se stesse. E non c'è stata solo la nuova
legge elettorale. Ne abbiamo parlato nei capitoli
precedenti. A livello territoriale, di regioni, province e
comuni, si è introdotto un presidenzialismo estremo che
affida tutti i poteri alla figura carismatica del Capo e
svuota di ruolo e di competenze le assemblee elettive.
Per fermare il rischio Lega si è ritenuto poi di dare vita a
un federalismo in salsa italiana con il quale ci troviamo
oggi a fare i conti. L'obiettivo di modernizzazione si è
risolto in una sostanziale deresponsabilizzazione del
potere politico e in un considerevole aumento degli spazi
di discrezionalità politicoamministrativa: ne abbiamo
parlato a proposito dell'abuso d'ufficio, dello spoils
system, dell'abolizione dei controlli amministrativi, della
sanità, del rapporto tra politica e amministrazione e tra
politica e società civile. Alla fine, rimane una domanda:
ma oggi, chi risponde di cosa, dove e come?

Anzitutto si ritenne che la riforma elettorale fosse da sola
e per se stessa la risposta a tutti i problemi. Achille
Occhetto, prima ancora della svolta che portò al
superamento del Pci, aveva dislocato la maggiore forza
della sinistra, tradizionalmente proporzionalista, sul
terreno del maggioritario, individuato come lo strumento
per rendere possibile anche in Italia la democrazia
dell'alternanza.
Per la verità non era tanto la legge elettorale ad avere
impedito in Italia l'alternanza, quanto i collegamenti con
l'Unione Sovietica e con l'Est europeo, mai
definitivamente sciolti nell'illusione della riformabilità
dall'interno di quei sistemi (vorrà pure dire qualcosa il
fatto che la vita del Pci inizia dopo la Rivoluzione
d'Ottobre e finisce con il crollo dell'Unione Sovietica).
La battaglia per superare vecchi meccanismi istituzionali
fu giusta. E tuttavia fu condotta da una politica debole, e
non pienamente consapevole delle implicazioni anche
tecniche di quello che stava decidendo. Nel referendum
del 1993 gli italiani si pronunciarono a grande
maggioranza per un superamento del vecchio sistema,
ma un ceto politico incerto e insicuro si sentì costretto a
tradurre pedissequamente in legge "sotto dettatura"
l'esito del referendum, che pure aveva riguardato soltanto
la legge elettorale per il senato, e che prevedeva uno
strumento tecnico (3/4 di collegi assegnati col metodo
uninominale a turno unico, 1/4 con il recupero
proporzionale) che era imposto non da ragioni di merito
ma dall'impianto abrogazionistico proprio dei referendum
nel nostro sistema. Lo dicemmo già allora: sarebbe stato
preferibile il doppio turno del tipo francese. Uno degli
autori di questo libro, Cesare Salvi, si dimise da relatore,
sostituito poi dall'onorevole Sergio Mattarella, perché si
seguì invece la via diversa e si scelse un sistema
elettorale divenuto noto, appunto, come "Mattarellum".
Mino Martinazzoli, segretario della DC, si illudeva che con
quel sistema il suo partito - che apparentemente era
ancora il primo partito italiano - avrebbe continuato a
tenere il banco. Il presidente della Repubblica insisteva
perché il parlamento fotocopiasse il risultato referendario. Il bilancio è sotto gli occhi di tutti. Abbiamo avuto
la democrazia dell'alternanza, certo, ma costringendo i
partiti a coalizioni le più ampie possibili e per ciò
eterogenee e malferme. Si era detto che il collegio
uninominale avrebbe rafforzato l'autonomia e il

PARTITI E PARTITOCRAZIA
La nostra convinzione è che ci sia stata, e ancora vi sia al
di là delle apparenze, una grande debolezza della politica.
E, a sinistra, anche una caduta della sua cultura politica.
Da un lato, si confuse la critica alla partitocrazia
indebolita dalle inchieste giudiziarie con la fine dei partiti
di massa, strumento connettivo della democrazia;
dall'altro si aprì la caccia al voto moderato e centrista.
Sullo sfondo l'irrisolto nodo del fattore K, irrisolto
soprattutto nel subconscio dei dirigenti della sinistra: una
sindrome da mancanza di legittimazione democratica
davvero singolare se si pensa che i partiti comunisti
dell'Est, che pure avevano ben altre responsabilità nella
subalternità al modello sovietico, dopo una rapida
socialdemocratizzazione sono andati al governo in quasi
tutti quei paesi, e di solito prendono molti più voti della
sinistra italiana. Questo insieme di fattori - istituzionali e
culturali - produsse una potente spinta verso una
americanizzazione della politica, la teorizzazione e la
pratica del partito leggero, del comitato elettorale a
sostegno del leader, al centro e in periferia, un
leaderismo esasperato, la continua e non ancora
conclusa ricerca a sinistra. Di nuove identità, nuovi
simboli, nuovi nomi (il partito riformista, il partito
democratico, il partito dell'Ulivo). Ma il nuovismo aveva
travolto il vecchio sistema, senza costruire però su solide
basi una nuova democrazia. Si era teorizzato un
americanismo senza America, senza la storia, la
tradizione, i contrappesi, gli assetti istituzionali
complessivi dei sistemi presidenziali e di quelli federali.
Nel frattempo, irrompeva Berlusconi: che in questo modo
di fare politica trovava pane per i suoi denti. Alla fine,
l'illusione dell'effetto rigenerativo di una volontà di
cambiamento radicale, ma senza solide basi ideali e
sociali, è caduta di fronte alla realtà della crisi odierna
45

della politica e delle istituzioni, aspetto non secondario
del "declino" dell'Italia di cui si parla. Alla prova della
verità però i nodi vengono al pettine: la democrazia
italiana è oggi in condizioni di salute assai precarie. C'è in
questo modo di ragionare nostalgia dei bei tempi andati?

La questione che affrontiamo è politica e istituzionale.
Non c'entra l'antropologia della persona di sinistra, ma
c'entra, come ha scritto Mario Pirani, una tradizione più
che secolare di buona amministrazione locale, caratterizzata dal disinteresse personale degli uomini e delle donne
chiamate a rappresentarla. È una tradizione che va
salvaguardata. Chi è classe dirigente deve assumersene
tutta la responsabilità, deve offrire un modello alla nuova
classe dirigente cui sarà affidato il ricambio. Questione
politica, dunque, e non questione morale. E tuttavia
l'etica c'entra. Non stiamo parlando di codice penale, ma
di un corrompimento reciproco tra settori della politica e
settori della società civile. Si fa politica per far valere le
proprie idee e difendere un punto di vista sociale oppure
per una carriera ben remunerata, dai 1500€ dei
consiglieri di circoscrizione alle retribuzioni elevatissime
dei parlamentari europei e nazionali e dei consiglieri
regionali?
Quale autonomia politica può avere chi vede la sua
carriera legata alla disperata conquista della preferenza
unica (a volte basta una manciata di voti per sconfiggere
un compagno di partito in un territorio di milioni di
abitanti), oppure sa che la propria presenza
nell'assemblea regionale o nella giunta dipende dalla
decisione assolutamente discrezionale (e per ciò
arbitraria) del "governatore", e la presenza in parlamento
dalle venti persone sedute al tavolo delle candidature
prima delle elezioni politiche?
E quale autonomia può avere un dirigente pubblico se sa
che arrivare o restare ai vertici dell'amministrazione, con
retribuzioni molto elevate, dipende del ben volere del
ministro o dell'assessore di turno? E il medico che deve
passare nei luoghi del potere politico per svolgere la sua
professione, per diventare primario? E l'avvocato scelto
discrezional-mente dal politico di turno per incarichi
professionali che magari potrebbero benissimo essere
svolti dagli uffici legali di cui tutti gli enti pubblici italiani
sono abbondantemente dotati?

Sarebbe fuori luogo. Non ci devono essere rimpianto o
nostalgia per la semplice ma decisiva ragione che quelli
non erano bei tempi. Le radici profonde della crisi della
Prima Repubblica sono nel blocco della democrazia
italiana che si determinò dopo il fallimento del
"compromesso storico" e l'assassinio di Aldo Moro.
L'idea - alla base della politica della "solidarietà
nazionale" negli anni 1976-79 - che potessero essere i
partiti della Costituente, così com'erano, a rispondere
alla domanda di modernizzazione si rivelò sbagliata. Gli
anni Ottanta furono gli anni peggiori della storia italiana.
Non a caso, furono quelli nei quali il debito pubblico
italiano raddoppiò: un pesante fardello che grava
sull'Italia di oggi. I partiti divennero in larga misura
partitocrazia. Deboli nella guida politica del paese, forti
nell'occupazione del potere.
La partitocrazia imperante fu travolta, e non va rimpianta.
Il problema oggi non è tornare al passato, ma costruire la
nuova democrazia italiana, concludendo una transizione
troppo lunga. Il significato attuale della questione morale
Affrontare senza veli sugli occhi la questione morale oggi
in Italia ha senso se si guarda al futuro, alle riforme da
introdurre: le riforme istituzionali che servono davvero,
non i premierati forti o la devolution. Per affrontare
questo tema dobbiamo comprendere anche che quel che
va riformato non è la nostra Costituzione, ancora
validissima nel suo impianto ideale, istituzionale e dei
diritti, ma i comportamenti e le leggi. Serve, insieme, una
riforma delle regole, e una riforma della pratica politica:
una nuova intransigenza nei rapporti tra etica e politica
che vuol dire anzitutto nuovi comportamenti, una nuova
consapevolezza dei rischi che la democrazia corre se non
si inverte la rotta; l'opposto del fastidio con cui troppo
spesso la politica reagisce quando sente parlare di etica
o di questione morale. E servono anche regole nuove: ciò
che è stato fatto almeno in parte andrà disfatto e
ricostruito. Un punto da cambiare riguarda certamente le
retribuzioni del personale politico, la riduzione del
numero di coloro che ne sono destinatari e la riduzione
delle retribuzioni per le quali è giusto che il sistema
dell'indennità resti. Ma sarebbe riduttivo, autoassolutorio,
limitarsi a questo aspetto.
Abbiamo cercato nella nostra ricerca di mostrare che non
c'è solo l'aspetto finanziario del giusto e consistente
risparmio che si può realizzare tagliando i costi della
politica. Ci sono, ben più preoccupanti, gli effetti di
corrompimento del sistema democratico, non meno grave
perché non si configurano reati.

E che cosa deve pensare della politica il disoccupato del
Mezzogiorno che ha un lavoro nero o precario, il
trentenne laureato a pieni voti costretto a partirsene dal
Sud perché il lavoro per lui non c'è, se non passa per
certe anticamere? E il professore universitario, allettato
da consulenze tanto lucrose quanto inutili?
Che cosa penseranno costoro vedendo la spesa faraonica
delle regioni, le lottizzazioni senza ritegno, le auto blu, la
moltiplicazione di enti inutili?
È una questione morale e politica insieme. L'esibizione
spudorata del potere non è solo eticamente riprovevole,
significa anche dare un colpo alla fiducia, alla speranza
riposta nella politica e nelle sue scelte. La fiducia, la
speranza che le cose possono cambiare in meglio.

Questo libro vuole dare un contributo al rinnovamento
necessario e chiede che sia protagonista la sinistra. Sia
ben chiaro, non crediamo affatto che la sinistra sia
antropologicamente diversa: era qui, secondo alcuni, il
limite della questione morale posta da Enrico Berlinguer.
Non è un problema antropologico, ma politico, e riguarda
l'avvenire del Paese. Perché questo discorso a sinistra?
Perché questa parte è oggi la spina dorsale del governo
dell'Italia. Il centrosinistra governa 16 regioni su 20, 74
province su 108, 5000 comuni su 8000.

***

46

centralizzati degli Stati Uniti, si sottolinea come gli studi
sul federalismo fiscale indichino che la decentralizzazione
riduce le dimensioni dello stato sociale e la fornitura di
beni pubblici e rende estremamente difficili flussi
redistributivi dalle zone ricche a quelle povere.
Il terzo fattore che spiega in Europa "l'adozione di uno
stato sociale più generoso" è nei partiti socialisti, una
soggettività politica che non è riuscita a prendere piede
negli Stati Uniti, mentre è stata e rimane decisiva in
Europa, come forza di governo o come stimolo
dall'opposizione. La sinistra deve essere dunque
pienamente consapevole del fatto che abbandonare la
propria identità, per snaturarla in generici contenitori,
adottare modelli istituzionali maggioritari e personalistici,
avventurarsi in un decentramento assoluto all'insegna di
un federalismo di tipo americano, significa favorire il
modello liberista di società; e significa anche concorrere
al decadimento della qualità della democrazia,
incentivando astensionismo, da un lato, neoconsociativismo e trasformismo, dall'altro. Queste considerazioni non sono affatto estranee al tema specifico della
nostra ricerca. Un attento studioso della destra come
Piero Ignazi, interrogandosi sulle ragioni dei successi
elettorali dei nuovi partiti di destra "post-industriali", ha
scritto: "Il risentimento che circola negli strati meno
istruiti, meno informati, meno affluenti non è più
canalizzato verso prospettive di integrazione e di
miglioramento collettivo, di classe prima ancora che
generale, dai partiti di sinistra. Questi partiti, negli ultimi
lustri, hanno dimenticato le ragioni del consenso che
storicamente la classe operaia e gli strati popolari
avevano loro attribuito (migliorare prima di tutto le loro
condizioni) per collocarsi su una posizione intermedia, di
nuovo centro".
Astensionismo, neoconsociativismo e trasformismo nella
Seconda Repubblica Questione sociale, identità dei partiti
e questione democratica tornano a collegarsi se
passiamo a considerare due aspetti ulteriori: il crescente
astensionismo elettorale e gli effetti negativi del nuovo
interclassismo sulle modalità di acquisizione e
mantenimento del consenso e sulla stessa dialettica
maggioranza-opposizione. L'astensionismo elettorale, che
cresce molto più nei paesi con un sistema elettorale
maggioritario, come l'Italia e l'Inghilterra, che non in
quelli con sistema proporzionale, come la Germania, la
Spagna e la Svezia, non è socialmente neutro: le ricerche
sociologiche e politologiche ci dicono che, come già da
decenni negli Stati Uniti, l'astensionismo comincia a
riguardare anche in Europa prevalentemente i poveri, i
ceti popolari, ora anche i lavoratori, i colletti blu che
hanno abbandonato con il Labour di Blair anche
l'esercizio del diritto di voto. Una democrazia dimezzata,
quella nella quale rinunciano a ricorrere agli strumenti
della democrazia gli strati sociali più deboli nella società,
che proprio dalla democrazia e dalla politica dovrebbero
ricevere, come storicamente hanno ricevuto, la loro forza.
Quando la politica riesce a motivare gli elettori, le urne
tornano a riempirsi. È stato così in Francia in due recenti,
significative occasioni, che hanno fatto andare a votare il
numero più elevato di cittadini rispetto al ventennio
precedente: il secondo turno delle elezioni presidenziali
del 2002 (per battere Le Pen tornò a votare un 10% in più
rispetto al primo turno) e il referendum sul Trattato
costituzionale europeo svoltosi quest'anno. In entrambi i
casi una motivazione ideale e sociale forte e persuasiva

CAPITOLO TREDICESIMO
ETICA, POLITICA E GIUSTIZIA SOCIALE.
SISTEMI ISTITUZIONALI E GIUSTIZIA SOCIALE:
GLI STATI UNITI E L'EUROPA.
Alberto Alesina è il preside della facoltà di economia di
Harvard; da noi scrive editoriali per "Il Sole - 24 Ore".
Insieme a Edward L. Glaeser, anche lui professore a
Harvard, ha appena pubblicato un libro, tradotto in Italia
con il titolo Un mondo di differenze, edito da Laterza.
Nel libro si pone un quesito: quali sono le ragioni
profonde che hanno determinato tra Stati Uniti ed Europa
tante differenze sul piano della giustizia sociale e della
distribuzione del reddito? Come è accaduto che in Europa
si sia formato lo stato sociale e non negli Stati Uniti, che
la spesa pubblica degli Stati Uniti sia inferiore di un terzo
rispetto a quella dell'Europa continentale (differenza
quasi tutta dovuta ai costi del welfare), che le aliquote
delle imposte sul reddito sono nel nostro continente
molto più progressive e quindi più favorevoli a chi ha
redditi modesti, che la regolamentazione del "mercato del
lavoro" tuteli di più i lavoratori europei? In una parola:
perché in Europa, rispetto agli Usa, il capitalismo
presenta complessivamente un volto più umano, c'è
meno povertà e meno divario tra ricchi e poveri, la salute
e la pensione sono garantite come diritti e non affidate
prevalentemente al mercato?
Il tema è importante e parte da un dato di verità: nella
graduatoria tra i paesi ricchi gli Stati Uniti occupano il
primo posto per la ricchezza prodotta (prodotto interno
lordo), ma scivolano invece nelle ultime posizioni,
preceduti da gran parte dei paesi europei, a cominciare
da quelli scandinavi, se come indicatore del benessere si
assume invece l'indice per lo sviluppo umano elaborato
dall'Onu sotto la guida di Amartya Sen. L'indice si basa
su fattori come il tasso di povertà, di alfabetizzazione, di
aspettativa di vita, ecc. Del resto, chi ha seguito la
catastrofe dell'uragano a New Orleans capisce di cosa
stiamo parlando senza bisogno di molte statistiche.
Il libro di Alesina e di Glaeser è significativo perché
scritto da economisti non soltanto di grande prestigio, ma
anche pienamente collocati nell'ortodossia del pensiero
economico prevalente. I due studiosi non esprimono
giudizi di valore: si propongono solo di spiegare quel
"mondo di differenze" (significativo il sottotitolo:
Combattere la povertà negli Stati Uniti e in Europa).
Ebbene, Alesina e Glaeser escludono che le ragioni
fondamentali di questa differenza possano trovarsi nello
sviluppo economico. La spiegazione decisiva verrebbe da
fattori politici e istituzionali. Ragionando da economisti,
giungono a conclusioni analoghe a quelle alle quali sono
pervenuti in questi anni importanti studi di scienza
politica. Per dirla in breve, i principali fattori politici e
istituzionali che hanno reso gli Stati Uniti una società più
ingiusta di quella europea sono il sistema elettorale, il
federalismo, la mancanza di forti partiti socialisti.
Per quanto concerne il primo elemento, è documentata (e
non è una novità per gli studiosi della politica) la
corrispondenza tra sistemi elettorali proporzionali, come
quelli adottati dalla gran parte dei paesi europei, e in
Italia fino al 1992, e l'adozione di politiche di interesse
generale, con particolare riferimento al welfare. Per
quanto riguarda il sistema federale, premesso che tutti i
paesi europei, compresa la Germania, sono più
47

(che fosse giusta o sbagliata) è servita alla partecipazione
democratica. Non è quindi inesorabile l'allontanamento
dei cittadini dalle elezioni. Non c'è una rinuncia definitiva.
Ma serve una politica (e una sinistra) che motivino e
appassionino. Mentre da una recente ricerca di Renato
Mannheimer emerge che il sentimento prevalente dei
cittadini nei confronti della politica è rabbia e disgusto.
Possibilità di riconoscere in un partito il proprio punto di
vista ideale ma anche sociale, sistemi istituzionali e
elettorali che non appiattiscano le differenze in generici
contenitori e che facciano prevalere i grandi temi
nazionali rispetto agli egoismi territoriali di pretese
piccole patrie regionali, non solo consentono alla sinistra
di rendere più forti le sue ragioni (questo in fondo
potrebbe interessare solo gli autori di questo libro e chi la
pensa come loro), ma rendono più solida la democrazia
nel suo insieme, più difficile il corrompimento del sistema. Questo è un punto che ci interessa sottolineare,
perché riguarda la qualità di tutta la democrazia, non solo
di una parte. L'interclassismo, l'assenza di chiari
riferimenti sociali e ideali, lo sradicamento storico
possono infatti trasformare la lotta politica in lotta di puro
potere, nella quale contano soltanto i voti per avere il
potere e gli strumenti poi per conservarlo. Per questa via
si snatura anche un altro fattore decisivo di una
democrazia sana: la dialettica tra maggioranza e
opposizione. Paradossalmente, mentre il confronto tra
schieramenti assomiglia sempre più a uno scontro
frontale senza esclusione di colpi, quasi una rissa,
emerge un nuovo consociativismo del maggioritario, che
rischia di produrre danni ancora maggiori del tanto
criticato consociativismo dei tempi della proporzionale.
Allora il Pci, escluso dal governo nazionale, cercava di
ottenere risultati utili alla sua base sociale concorrendo
alla legislazione nazionale. Ne derivarono nel tempo gli
effetti negativi associati alla parola "consociativismo",
che furono del resto tra le ragioni giuste della riforma
elettorale. Il bipolarismo, la democrazia dell'alternanza
sono conquiste che non vanno abbandonate, e vanno
sconfitte le tentazioni neocentriste. Ma quanto vediamo
in Italia assomiglia davvero a un serio e sereno
bipolarismo, a una chiara distinzione di ruoli nel
riconoscimento reciproco, a una netta alternativa di
progetti e programmi, prima che di ceto politico?

Non è un caso che il trasformismo sia stato debole in
Italia quando forti erano i partiti di massa, legati
profondamente a una visione del mondo, a un punto di
vista sociale, a motivazioni ideali, a una partecipazione
convinta di milioni di persone, come nella prima fase
della storia repubblicana.
La sinistra e la riforma della politica In forme certamente
nuove, la sostanza di quel modo di fare politica deve
tornare, se vogliamo affrontare le radici della nuova
questione morale che si è aperta in Italia. Fu la crisi delle
vecchie ideologie a trasformare il sistema dei partiti di
massa in partitocrazia, a dar vita a Tangentopoli.
Ritrovare le ragioni ideali, che motivino a una partecipazione politica come impegno, come volontariato, non
come strumento per fare carriera e per acquisire potere,
è la prima riforma necessaria. Partiti nazionali rinnovati
(ma sapendo che il futuro ha un cuore antico e che i
partiti non si inventano a tavolino) servono; i partiti dei
leader e delle oligarchie, i cripto-partiti territoriali e
personali, sono invece fattori di corrompimento, non di
risanamento del sistema.
Ed è questa la ragione fondamentale per la quale serve
un sistema elettorale ispirato a quelli di proporzionale
corretta che operano nella gran parte delle democrazie
Europee. È la via per dare ai partiti italiani la chance di
un'autoriforma che ne faccia il nerbo del raccordo tra
istituzioni autonome e la società civile; che distingua con
chiarezza tra funzioni politiche, funzioni di rappresentanza e di governo, e attività professionali e imprenditoriali nei quali i partiti non devono mettere il becco; che
eviti l'occupazione spregiudicata del potere.
Pier Ferdinando Casini forse aveva intuito questo
problema quando aveva accompagnato la richiesta di una
legge elettorale di impianto proporzionale (a qualcuno è
sembrata una contraddizione, ma a noi non pare)
all'esigenza della costruzione di un partito dei moderati,
che faccia assumere alla Casa delle libertà le
caratteristiche di un moderno partito moderato di tipo
europeo, superando l'attuale coacervo di forze e di
persone e gruppi di pressione tenuti insieme dal potere
mediatico e finanziario e dalle capacità demagogiche di
Silvio Berlusconi. Purtroppo, la cattiva legge elettorale
che sta propugnando va invece nella direzione opposta.
Quanto alla sinistra, deve riprendere il suo cammino,
abbandonando definitivamente l'idea di dissolversi in un
contenitore moderato. Vanno poste invece le basi di un
grande e moderno partito di sinistra, saldamente
collocato nel campo del socialismo europeo e
internazionale, pronto alla sfida del governo, rivitalizzato
da nuove regole di una vera vita democratica interna, che
valorizzi la partecipazione di chi vuole far politica e non i
carrierismi e le ambizioni personali di questo o di quello.
Per analoghe ragioni va corretta radicalmente la rotta sul
federalismo all'italiana. Una democrazia basata sui valori,
sulle idee, sul legittimo e aperto conflitto politico
nazionale intorno a modelli diversi di società, di stato
sociale, di sistema fiscale, richiede uno stato nazionale
che abbia poteri per realizzare le politiche che vengono
promesse, e partiti nazionali che siano in grado di
portarle avanti. Non si deve tornare al centralismo
burocratico, giustamente morto e sepolto, ma
abbandonare gli argomenti propagandistici e le stanche
coazioni a ripetere. Né il nuovo Titolo V della Costituzione
votato dall'Ulivo nel 2001 né tanto meno la devolution di
Berlusconi e Bossi vanno nella direzione giusta.

Il nuovo consociativismo all'italiana consiste in questo:
mentre i rappresentanti degli opposti schieramenti si
scambiano pubblicamente attacchi feroci e accuse
sanguinose, poi nel territorio assistiamo ad accordi e
consensi sulla spartizione del potere. Ciò che più colpisce
nei casi in cui l'aumento delle retribuzioni dirette e
indirette e dei posti istituzionali è avvenuto in regioni
governate dal centrosinistra è che l'opposizione di destra
non solo non si era opposta, ma aveva anzi
entusiasticamente concorso alle decisioni e siede oggi
tranquillamente nelle nuove posizioni di potere. Siamo
stati noi della sinistra a segnalare questi casi, che
dimostrano come una democrazia senza opposizione non
è vera democrazia. Se la Seconda Repubblica è nata per
stroncare il consociativismo, non c'è riuscita. Così come
non è riuscita a combattere l'antico male italiano del
trasformismo. La transumanza da uno schieramento
all'altro - altro fenomeno tipico della Seconda Repubblica
- non è solo espressione di quell'antico vizio nazionale. È
anche espressione di una politica ridotta a puro potere.
48

Ridurre i costi impropri e gli sprechi della politica, ripristinare il rigore nella pratica politica e nei comportamenti
pubblici, riformare il sistema sulla base di esigenze vere e
non di slogan propagandistici, o delle richieste di
segmenti più o meno ampi di ceto politico: è un compito
di tutta la politica, chiamata a un grande impegno di
autoriforma. Proveremo nel prossimo capitolo a vedere
come, in concreto, tutto ciò possa realizzarsi.

veloci alle domande dei cittadini, non ha rafforzato la
possibilità di far valere meglio la responsabilità di chi
governa. Anzi, è successo il contrario. E dunque si è
determinata una situazione che ha ridotto la fiducia nelle
istituzioni e non ha stimolato la nascita di un nuovo
costume politico.
Di tutto questo è sintomo innegabile la questione morale
di cui oggi si discute. E se ne è data dimostrazione
nell'analisi delle cause. Un sistema politico non si
rinsalda dall'oggi al domani, per decreto legge. Vanno
create però le condizioni utili a consentirne il
rafforzamento, aspettando poi il risultato. Per questo è
importante sottolineare che la questione morale oggi
tocca anzitutto la qualità della democrazia, e che parlare
di riforme istituzionali ed elettorali senza considerarne
l'incidenza sul piano della qualità etica della politica è
profondamente sbagliato. Ecco le nostre nove proposte
per la riforma della politica, esposte in modo molto
sintetico, perché nei capitoli precedenti abbiamo cercato
di dire non solo cosa non va, ma anche come e perché.

***

QUATTORDICESIMO.
LE PROPOSTE.
LE RIFORME DI CUI SI PARLA O QUELLE CHE SERVONO?

PRIMA PROPOSTA

Tiriamo ora le fila del viaggio che abbiamo compiuto nella
politica italiana, nelle sue istituzioni e nei suoi sperperi,
sprechi, leggi, regole, dipendenti, consulenti e via
elencando.
In questo capitolo conclusivo offriamo nove concrete
proposte, forse meno altisonanti delle grandi riforme di
cui da dieci anni si discute a proposito e a sproposito, ma
tali da cambiare profondamente il governo della cosa
pubblica, il rapporto tra etica e politica, la qualità della
nostra democrazia. Ma dobbiamo anzitutto porre due
premesse.
La prima è che per mettere le istituzioni nelle condizioni
di affrontare i problemi molto seri dell'Italia (il declino di
cui si parla) sono necessarie due cose che oggi mancano:
- forti partiti nazionali, e
- la possibilità per i cittadini di partecipare in modo
effettivo alla politica.
La seconda è che bisogna correggere e qualche volta
capovolgere alcuni indirizzi politico-istituzionali assunti
nel decennio che abbiamo alle spalle. Essi hanno
prodotto infatti l'effetto opposto a quello perseguito. Oggi
si schiera con il passato chi insiste, senza un'adeguata
riflessione critica, sulla giustezza e opportunità di tutto
quanto si è fatto sul piano istituzionale nell'ultimo decennio. Il riformatore degli anni’90 guardava complessivamente al giusto obiettivo: legittimare le istituzioni,
rinnovare la politica, avvicinare l'amministrazione ai cittadini, aumentare l'efficienza degli apparati pubblici,
garantire l'uso corretto ed efficace del denaro pubblico,
rendere i governanti più responsabili del proprio operato.
Che cosa è accaduto?

UNA LEGGE SUI PARTITI PER ATTUARE LA COSTITUZIONE.
Si è certo già capito che siamo tra i sostenitori del
finanziamento pubblico ai partiti, ma che consideriamo
sbagliato il sistema attuale, basato sul pagamento di
somme ingenti a una miriade di partiti, partitini e liste
locali.
In primo luogo, il finanziamento va riservato ai partiti che
dimostrano di avere un minimo sufficiente di consensi sul
piano nazionale. Nel resto del mondo, vi siano leggi
proporzionali o maggioritarie, chi prende l'1 o il 2% alle
elezioni ha sbagliato mestiere. Da noi con l'1% si entra
nel governo e nelle giunte, si fanno minigruppi parlamentari o consiliari e si incassa più di 1€ a voto per cinque
anni. In secondo luogo, l'ammontare del finanziamento va
misurato sui voti effettivamente ricevuti, e non sul
numero degli elettori. Parte degli esborsi monetari va poi
sostituita dall'erogazione di servizi reali. La recente legge
della Gran Bretagna prevede il finanziamento di ricerche e
progetti dei partiti nonché spazi televisivi gratuiti per
forze politiche e candidati, vietando al tempo stesso la
pubblicità televisiva a pagamento. Questo potrebbe
essere un modo efficace per porre su basi nuove
l'annoso e incattivito dibattito sulla par condicio.
Soprattutto, e questo è il punto decisivo, il finanziamento
pubblico esige una legge di attuazione dell'articolo 49
della Costituzione: "Tutti i cittadini hanno diritto di
associarsi liberamente in partiti per concorrere con
metodo democratico a determinare la politica nazionale".
Una legge che regolamenti la vita dei partiti e ne assicuri
il carattere democratico e la trasparenza, e incentivi la
partecipazione.
Lo scambio, a vantaggio dei cittadini, sia: soldi pubblici,
ma partiti democratici.
Questa legge deve prevedere anzitutto modalità
democratiche per la scelta dei dirigenti e dei candidati
alle elezioni.
La legge tedesca del 1993 rende tra l'altro obbligatorio il
voto segreto. In Italia, nei due maggiori partiti, i leader
sono invece eletti come segue: il presidente del PdL è lui,
e basta; il segretario dei DS è eletto a voto palese, con
chiamata nominale degli iscritti uno per uno. Per
rivitalizzare i partiti decisiva è la partecipazione degli
iscritti.

È ben vero che sindaci e governatori sono eletti direttamente, e che il Titolo V della Costituzione è stato
profondamente riformato. È ben vero che questo comporta che molte questioni prima di competenza del
legislatore o della burocrazia statale oggi vengono
affrontate al livello regionale o locale. È ben vero che
sono scomparsi tanti lacci e lacciuoli che indubbiamente
limitavano efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa. Ma ciò non ha comportato il rigore nell'uso del
denaro pubblico, non ha garantito risposte migliori e più
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