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kommunaler finanzreport 2013 .pdf



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Kommunaler Finanzreport 2013
Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung
im Ländervergleich

3

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Kommunaler Finanzreport 2013
Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung
im Ländervergleich

Autoren:
Andreas Burth*
(Universität Hamburg, Public Management)
andreas.burth@haushaltssteuerung.de
Dr. René Geißler
(Bertelsmann Stiftung)
rene.geissler@bertelsmann-stiftung.de
Dr. Marc Gnädinger*+
(Hessisches Ministerium der Finanzen)
marc.gnaedinger@haushaltssteuerung.de
Prof. Dr. Dennis Hilgers
(Johannes Kepler Universität Linz, Public und Nonprofit Management)
dennis.hilgers@jku.at
Der Kommunale Finanzreport 2013 ist online verfügbar
unter www.kommunaler-finanzreport.de
Kontakt:
Dr. Kirsten Witte
Director
Programm LebensWerte Kommune
Bertelsmann Stiftung
Telefon 05241 81-81030
Fax 05241 81-681030
E-Mail kirsten.witte@bertelsmann-stiftung.de
www.bertelsmann-stiftung.de
* Andreas Burth und Dr. Marc Gnädinger sind Betreiber des Portals
www.HaushaltsSteuerung.de. + Der Autor vertritt im Rahmen dieser
Arbeit ausschließlich seine eigenen Ansichten.

4

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Abkürzungen
Verzeichnis der Abbildungen
Verzeichnis der Tabellen
Zusammenfassung
Einleitung
Methodik

7
9
10
13
14
17
20

Teil I: 
Rahmenbedingungen
1 Bevölkerung
1.1 Bevölkerungsstand
1.2 Bevölkerungsdichte
1.3 Bevölkerungsentwicklung
1.4 Bevölkerungsstruktur
1.5 Bevölkerungsvorausberechnung
2 Gemeinden und Gemeindeverbände – Gliederung der kommunalen Ebene
2.1 Gemeindefallzahlen
2.2 Gemeindegrößen
2.3 Gemeindeverbandsstrukturen
2.4 Flächen- und Siedlungsstruktur
3 Wirtschaftskraft
4 Kommunalisierungsgrad

25
26
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28
29
30
36
39
41
43
45
46
48
50

Teil II: 
Kommunale Haushaltssituation
1 Entwicklung der Haushaltssituation
2 Einordnung der kommunalen Haushaltssituation
3 Hintergründe der gegenwärtigen Haushaltsentwicklung
4 Kommunalhaushalte im Ländervergleich
4.1 Einnahmen
4.2 Ausgaben
4.3 Bauausgaben im Detail

53
55
57
58
60
62
65
67

Teil III: 
Kommunalsteuern
1 Entwicklung des Kommunalsteueraufkommens
2 Steueraufkommen im Ländervergleich
3 Steuermix
4 Realsteuerhebesätze
4.1 Realsteuerhebesätze im Zeitverlauf

70
71
73
74
76
76

Inhaltsverzeichnis

4.2 Hebesätze der Grundsteuer B
4.3 Hebesätze der Gewerbesteuer
5 Konsolidierungspotentiale bei den Realsteuern

77
80
83

Teil IV: 
Personal und Versorgungsempfänger
1 Personalausgaben
2 Aktive Beschäftigte
2.1 Beschäftigte in Kernverwaltung und Auslagerungen
2.2 Beschäftigte nach Aufgabenbereichen
2.3 Beschäftigte im Ländervergleich
3 Versorgungsempfänger
3.1 Versorgungsempfänger im Ländervergleich
3.2 Entwicklung der Versorgungsempfängerfallzahlen
4 Altersstruktur von Personal und Versorgungsempfängern
5 Konsolidierungspotentiale bei Personal und Versorgung

86
87
89
90
91
93
96
96
98
100
102

Teil V: 
Kommunales Vermögen
1 Vermögenserfassung, -bewertung und Harmonisierungsbedarf
2 Kommunalfinanzvermögen
2.1 Finanzvermögensportfolio
2.2 Finanzvermögen beim nicht öffentlichen Bereich
2.3 Finanzvermögen beim öffentlichen Bereich
2.4 Anteilsrechte
2.5 Gesamtfinanzvermögen
3 Geldschuldendeckungspotential des Finanzvermögens
3.1 Geldschuldendeckungspotential im Jahr 2010
3.2 Geldschuldendeckungspotential im Jahr 2011
3.3 Veränderung des Geldschuldendeckungspotentials

107
109
110
111
112
114
115
116
117
118
120
122

Teil VI: 
Kommunalverschuldung
1 Statistischer Schuldenbegriff
2 Entwicklung der Geldschulden
3 Geldschulden in Kernverwaltung und Auslagerungen
4 Einordnung der Kommunalverschuldung
5 Kommunalverschuldung im Ländervergleich
5.1 Schulden beim nicht öffentlichen Bereich
5.2 Kassenkreditwachstum
5.3 Schulden beim öffentlichen Bereich
5.4 Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
6 Geldschuldenbegrenzungsregelungen
6.1 Gesetzliche Kassenkreditschuldenbremsen

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126
129
131
134
135
136
138
140
142
143
144

5

6

Inhaltsverzeichnis



7
8

6.2 Gesetzliche Investitionskreditschuldenbremsen
6.3 Geldschuldenbremsen aus kommunaler Eigeninitiative
Kommunale Schuldenillusion
Demokratiefeindlichkeit kommunaler Verschuldungsregime

Teil VII: 
Doppische Kommunalschuldenbremse
1 Etablierung des neuen Haushaltsrechts
2 Verknüpfung von Schulden und Generationengerechtigkeit
3 Doppischer Haushaltsausgleich
3.1 Haushaltsausgleich als Konkretisierung

des Generationengerechtigkeitsgrundsatzes
3.2 Haushaltsausgleich als flexible Schuldenbremse
4 Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse
4.1 Funktionslogik einer doppischen Schuldenbremse
4.2 Generationenbeitrag als Ultima Ratio
4.3 Funktionierende Konnexitätsregeln als Voraussetzung
4.4 Übergangslösung
4.5 Antizyklischer Ausgleich
5 Wirkungen und Anreize einer doppischen Kommunalschuldenbremse
Literatur- und Quellenverzeichnis
Glossar
Anhang

146
148
150
153

156
158
160
162
163
165
166
167
169
172
173
176
178
184
196
210

Vorwort

Vorwort
Das Ausmaß öffentlicher Verschuldung und die daraus resultierenden Gefahren sind in den vergangenen Jahren stetig stärker in das Blickfeld der Öffentlichkeit gerückt. Die schlechte Haushaltslage der Kommunen ist jedoch keine neue Erkenntnis – sie ruft seit langem Besorgnis hervor. Auf
der kommunalen Ebene gilt das Band zwischen Bürgern, Verwaltung und Politik als besonders
fest. Die kommunalen Nöte werden für die Bürger am ehesten spürbar: sei es, da Einrichtungen
wie Theater, Bibliotheken und Schwimmbäder zur Disposition stehen oder dass nicht genügend
Mittel zur Verfügung stehen, neue Aufgaben anzugehen.
Die Bertelsmann Stiftung tritt für starke Kommunen ein. Kommunale Selbstverwaltung ist ein
Grundpfeiler von Staat und Gesellschaft. Sie bedarf jedoch Handlungsspielräumen, dies auch in
finanzieller Weise. Nur dann können die Kommunen den Erwartungen, die an sie gestellt werden,
gerecht werden und gesellschaftlichen Herausforderungen begegnen. Jene wiederum sind vielfältig, denken wir z. B. an den Ausbau der Kita-Betreuung.
Diese finanzielle Stabilität ist in vielen Kommunen Deutschlands – nicht in allen – seit Jahren
nicht mehr gegeben. Der Grundsatz der Generationengerechtigkeit, nach dem jede Generation die
Ressourcen aufbringt, die sie verbraucht, und den Haushalt dauerhaft ausgleicht, ist verletzt. Die
Finanz- und Wirtschaftskrise traf auf Haushalte, die vielerorts bereits überfordert waren, und
wirkte in diesem Sinne als Trendverstärker. Mutige Schritte zur Wiederherstellung und Sicherung
dieser Generationengerechtigkeit sind notwendig. Einige davon müssen auf der Ebene von Bund
und Ländern koordiniert bearbeitet werden, andere befinden sich in der Hoheit der Länder allein,
weitere in der Verantwortung jeder einzelnen Kommune. Jahre strenger Haushaltsdisziplin werden uns weiter begleiten.
Mit dem Kommunalen Finanz- und Schuldenreport Deutschland 2008 und weiteren länderspezi­
fischen Finanzberichten hat die Bertelsmann Stiftung unter der wissenschaftlichen Leitung von
Prof. Dr. Martin Junkernheinrich ein Kommunalfinanzberichtswesen aufgebaut. Der Fokus und die
Besonderheit des Berichtswesens liegen zum einen in der Integration der aus den Kernhaushalten
ausgegliederten Einheiten, die gerade im kommunalen Bereich eine bedeutende Rolle für die fiskalische Situation spielen, zum anderen im Vergleich der Bundesländer. Ergänzt werden diese
Berichte durch Daten für alle Gemeinden ab 5.000 Einwohnern und zu über 200 Indikatoren im
Internetportal www.wegweiser-kommune.de.
Den Berichten und dem Internetportal ist gemein, dass sie Transparenz über die Finanzsituation
der kommunalen Familie schaffen wollen. Eine derartige umfassende Klarheit ist Voraussetzung
für einen faktenbasierten Dialog zu heutigen wie auch künftigen kommunalen Aufgaben. Ohne
den langfristigen Erhalt der finanziellen Solidität ist das hohe Gut der kommunalen Selbstverantwortung nicht zu gewährleisten.
Nach nunmehr fünf Jahren legt die Bertelsmann Stiftung in Zusammenarbeit mit Wissenschaft
und Verwaltung einen neuen länderübergreifenden kommunalen Finanzreport vor. Er greift neue
Themen auf und berücksichtigt erstmals die Änderungen aus der doppischen Haushaltsreform;

7

8

Vorwort

sein Anspruch ist es, die Transparenz der Haushaltslagen zu verbessern, Vergleichbarkeit zu
ermöglichen und dazu anzuregen, sich intensiver mit der Thematik zu befassen. Mit dem vorliegenden Bericht liegt eine Analyse vor, die die Grenzen des statistisch und methodisch Machbaren
ausschöpft.

Gütersloh, August 2013

Dr. Kirsten Witte

Abkürzungen

Abkürzungen
Abb.
Abbildung
Abs.
Absatz
AG
Aktiengesellschaft
AHK
Anschaffungs- und Herstellungskosten
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BMF
Bundesministerium der Finanzen
d. h.
das heißt
ESVG
Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen
FAG
Finanzausgleichsgesetz
FEU
Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen
FL
Flächenländer
ggf.
gegebenenfalls
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GV
Gemeindeverband
HSK
Haushaltssicherungskonzept
i. H. v. in Höhe von
IMK
Innenministerkonferenz
KFA
Kommunaler Finanzausgleich
Kita
Kindertagesstätten
Quadratkilometer
km2
2
Quadratmeter
m
Mio.
Million
Mrd.
Milliarde
Nr.
Nummer
ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr
SGB
Sozialgesetzbuch
Tab.
Tabelle
u. a.
unter anderem
u. v. a. m. und vieles andere mehr
VZÄ
Vollzeitäquivalente
z. B.
zum Beispiel
ZV
Zweckverband

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