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2016 Précis de Finances Publiques .pdf



Original filename: 2016 - Précis de Finances Publiques.pdf
Title: Finances Publiques
Author: Alain

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Précis de
Finances publiques
2e édition

Imprimé au Luxembourg
© éditions saint-paul
Luxembourg, 2016
ISBN : 978-2-87963-685-6

Précis de
Finances publiques
2e édition
Alain Steichen
Professeur associé à l’Université du Luxembourg
Avocat
Éditions saint-paul

Du même auteur:
Comptabilité, fiscalité et 4e Directive, Luxembourg, 1984
Guide comptable luxembourgeois, Luxembourg, 1984
Comptabilité Générale et Analyse Financière, Luxembourg, 1985
(en collaboration avec M. Heinen et J. Weiland)
Mécanismes financiers des entreprises luxembourgeoises, Luxembourg, 1988
La justice dans l’impôt, th., Luxembourg, 1994
Précis de droit fiscal de l’entreprise, 4e éd., Luxembourg, 2013
Mémento de droit fiscal, 6e éd., Luxembourg, 2013
Droit des sociétés, 4e éd., 2014
Précis de Droit fiscal communautaire, 1re éd., Luxembourg, 2015
Manuel de droit fiscal, 5e éd., Luxembourg, 2015

Finances publiques

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Avant-propos
« C’est une maxime constante et reconnue généralement dans tous les États du monde
que les finances en sont la plus importante et plus essentielle partie », disait Colbert. Il
n’est donc guère étonnant que les finances publiques aient fait l’objet d’un enseignement spécifique dans les facultés de droit depuis la fin du XIXe siècle, car il s’agit des
« nerfs de l’État ». Pourtant les cours sont fondamentalement différents selon les différentes universités.
Très souvent le cours de « Finances publiques » ne porte que sur l’élément principal
des enseignements classiques de Finances publiques : le Droit budgétaire de l’État. Le
Droit budgétaire de l’État constitue un prolongement du droit constitutionnel en matière financière. Cette branche du droit public est en effet le siège des règles de droit
organisant la répartition du pouvoir budgétaire entre les différents organes de l’État et
les formes et conditions dans lesquelles ce pouvoir doit s’exercer. Étudier le droit budgétaire de l’État revient donc à présenter ces règles et ainsi, dans une large mesure, à étudier le « droit constitutionnel financier ».
Mais cette approche reste insuffisante. Les Finances publiques forment en effet une
matière particulièrement vaste dépassant de loin le cadre trop étroit de leur seule analyse
juridique. Elles se trouvent au carrefour de l’économie, du droit et de la politique. Dans
cette perspective plus large, le cours de Finances publiques consiste dans l’exposé systématique des phénomènes financiers intéressant les personnes publiques, ces phénomènes
financiers étant classiquement étudiés dans leurs aspects juridiques, économiques et sociaux. Dans cette perspective qui sera retenue ici, le cours de Finances publiques
s’attachera non seulement à présenter le budget ainsi que le droit budgétaire, mais il
abordera également les finances publiques du point de vue des disciplines accessoires. Le
cadre social doit ainsi être retenu, les finances publiques étant fonction du système socio-économique du pays. Les finances publiques ne sont en effet pas les mêmes dans les
pays développés et les pays en voie de développement. Le cadre économique ne saurait
être oublié non plus, car les structures économiques d’un pays et sa conjoncture économique du moment influent sur les phénomènes financiers. Les apports de la sociologie,
voire de la psychologie ne sauraient être négligés non plus, car leurs enseignements éclairent souvent les choix publics.
En règle générale on a des finances publiques une conception principalement technique. Il en résulte dans l’esprit des étudiants comme des citoyens un préjugé défavorable : il s’agirait de règles abstraites sans lien apparent avec la vie quotidienne. Devant
les difficultés à appréhender globalement des phénomènes complexes régissant l’action
publique on se limite trop souvent à ramener les finances publiques au droit sous la
forme de chiffres. Cette approche est évidemment caricaturale. Les finances publiques
sont bien moins techniques et archaïques qu’elles ne peuvent y paraître de prime abord.
Si l’on restitue les finances publiques dans le cadre plus global du fonctionnement de
l’État et de l’organisation de la société, on s’aperçoit très vite que la règle apparemment
aride se trouve au service de considérations éminemment politiques, juridiques et économiques. Dès lors que l’on comprend la raison et les enjeux d’une règle, celle-ci devient moins « technique » et plus intéressante pour l’esprit. Bien sûr, ainsi que l’a déjà
relevé Gaston Jèze il y a bientôt un siècle : « la complexité des problèmes financiers,

6

Finances publiques

lorsqu’on veut les étudier dans leur ensemble, est telle que leur étude présente les plus
grandes difficultés. Non seulement il n’est pas toujours aisé de résoudre les questions
purement économiques, mais encore les facteurs politiques et sociaux semblent parfois
rendre les problèmes inextricables » (Cour de Finances Publiques, Girard, 1925). Même
s’il s’agit là du principal obstacle à la compréhension des finances publiques, la discipline se trouvant écartelée entre différentes branches, il s’agit toutefois de la seule approche véritablement intéressante. Les finances publiques sont une matière complexe
bénéficiant des apports du droit, de l’économie, de la science politique et de l’histoire.
Cela n’est en définitive pas véritablement étonnant : « Il n’y a pas de phénomène
simple; le phénomène est un tissu de relations » (G. Bachelard, Le nouvel esprit scientifique, PUF, 1975).
Les finances publiques sont donc nécessairement complexes. Pour présenter la complexité, nous n’avons pas hésité à réaliser des schémas et des figures qui, mieux que de
longs textes, exposent clairement les mécanismes et les processus mis en œuvre. D’un
simple coup d’œil, les étudiants ont une vision complète et ils peuvent procéder à un
approfondissement en lisant les commentaires qui les accompagnent. Mais la complexité des finances publiques ne doit jamais faire oublier que la matière est vraiment importante et que l’ignorer ou mal la connaître est, de nos jours, un handicap. Afin de contribuer à la rendre moins difficile et plus abordable, avec l’ambition de la faire apparaître
comme intéressante, cet ouvrage apporte l’aide nécessaire aux étudiants pour leur permettre de préparer utilement l’épreuve écrite de Finances publiques. Il peut être décomposé en neuf leçons correspondant chacune à un cours dispensé au sein de l’Université
en deuxième année du bachelor en droit. Le cours se trouve également accompagné par
des thèmes d’études et de réflexion, permettant d’aller plus loin (les « Encadrés »), ainsi
que les dispositions légales et réglementaires les plus importantes en matière de Finances
publiques (les « Documents légaux »), afin de regrouper en un seul endroit l’essentiel de
ce qu’il faut savoir en la matière. Enfin, une notice bibliographique à la fin de chaque
chapitre permet au lecteur intéressé d’aller plus loin et d’approfondir ses connaissances.

Finances publiques

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Sommaire
INTRODUCTION DÉFINITION ET RÔLE DES FINANCES
PUBLIQUES
15
DÉFINITION ET CHAMP D’APPLICATION DES FINANCES PUBLIQUES
RÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

17
29

MOYENS D’ACTION DES FINANCES PUBLIQUES : LE
BUDGET 49
DÉPENSES PUBLIQUES
RECETTES PUBLIQUES
BUDGET DE L’ÉTAT ET LE TRÉSOR PUBLIC
FINANCES SOCIALES, INFRA- ET SUPRAÉTATIQUES

51
81
167
229

STRATÉGIES D’ACTION DES FINANCES PUBLIQUES : LA
POLITIQUE BUDGÉTAIRE
287
PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE
DETTE PUBLIQUE ET DÉFICIT BUDGÉTAIRE
DÉPENSES PUBLIQUES ET POLITIQUE ÉCONOMIQUE
POLITIQUE FISCALE
ARBITRAGE ENTRE DEUX OBJECTIFS INCONCILIABLES : LA JUSTICE
SOCIALE ET L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE

289
315
339
349
369

Finances publiques

Bibliographie

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Les « nécessaires »
1. Les manuels luxembourgeois : ils sont évidemment en nombre limité et ne
portent pas nécessairement sur tous les aspects traités dans cet ouvrage. L’on
pourra toutefois consulter :
- Inspection Générale des Finances, Éléments du Cours des Finances Publiques, téléchargeable du site, 2001.
- Jean Olinger, Éléments de finances publiques, Études fiscales nº 67 – 73,
Luxembourg, 1982 – 1983.
- Joseph Kauffman, Politiques budgétaire et fiscale au Grand-Duché de
Luxembourg, Université Internationale de Sciences Comparées, 1968.
- Alain Steichen, Manuel de droit fiscal, 2 t. 4e éd., Luxembourg, 2006 (le
livre porte essentiellement sur l’aspect recettes budgétaires).
- Antoine Wehenkel, Théories et politiques budgétaires, Université Internationale de Sciences Comparées, 1970.
2. Les manuels étrangers : ils sont nombreux et ne se ressemblent pas, chacun
mettant l’accent sur telle ou telle question. Il est vivement conseillé d’en lire
plusieurs (les ouvrages sont indiqués dans l’ordre alphabétique des auteurs),
notamment :
- François Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, manuel, L.G.D.J., 8e édition, 2006.
- Etienne Douat / Xavier Badin, Finances publiques. PUF, 2006.
- Maurice Duverger, Finances publiques, Thémis, PUF, 1989.
- Paul-Marie Gaudemet et Joël Molinier, Finances publiques. Budget et
Trésor, précis Domat, Montchrestien, 7e édition, t. 1, 1996, t. 2, 1997.
- Pierre Lalumière, Finances publiques, mise à jour par A. DEMICHEL, A.
Colin, coll. U, 1989.
- Jean-Claude Martinez et Pierre Di Malta, Droit budgétaire, Litec, 3e édition, 1999.
- Pierre di Malta, Finances publiques 1/ Le budget, collection Droit fondamental Droit financier, PUF, 1999.
- Raymond Muzellec, Notions essentielles de Finances publiques, concours
administratifs, 13e éd., Sirey, 2004.
- Gilbert Orsoni, Finances publiques, Publisud, 1989.
- Gilbert Orsoni, Science et législations financières, Economica, 2005.
- Gilbert Orsoni (sous la direction de), Les finances publiques en Europe,
Paris, 2007 (contient un chapitre sur les finances publiques luxembourgeoises)
- André Paysant, Finances publiques, Collection U, A. Colin, 5e édition,
1999.
- Loïc Philip, Finances publiques, 1/ Les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, Cujas, 1999.
- Jean-François Picard, Finances publiques, Cours, Litec, 2e édition, 2006.
- Luc Saidj, Finances publiques, Cours, Dalloz, 4e édition, 2003.
- Louis Trotabas et Jean-Marie Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité


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